第六章 管理与监督

  第三十九条  教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导。

  【释义】  本条是关于教育行政部门及有关部门对民办学校进行工作指导的规定。

  社会力量举办民办学校是对国家教育事业的重要贡献。但是,社会力量举办的民办学校在实践中最容易出现的问题就是,缺乏必要的办学条件,教育教学质量得不到保证。为了保证民办学校贯彻国家的教育方针,按照国家规定的各类教育规格和要求培养人才,不断提高办学水平和教学质量,必须加强对民办学校教育教学方面的指导。

  对教育事业实行管理与监督是国家的一项重要职责。《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》等法律,都规定了各级人民政府及其部门依法管理和监督各类教育事业的职责。本条本着既要管理和监督民办学校的教育教学活动,但又不宜由政府部门介入民办学校的具体教育活动的原则,规定政府的职责是对民办学校的教育教学工作进行指导。人民政府应当在民办学校选用教材、制定课程计划和教学大纲方面,以及教师的培训计划、培训内容和培训方式等方面给予具体指导,使民办学校的教育教学的活动和内容符合《宪法》、法律的规定,有利于提高质量和效率。

  对民办学校实施教育教学工作指导的政府部门,主要是指各级人民政府的教育行政部门以及劳动和社会保障部门。由教育行政部门审批设立的民办学校由教育行政部门具体指导;由劳动和社会保障部门审批设立的民办学校由劳动和社会保障部门具体指导。其中,教育行政部门指导的面比较广,包括对学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的指导,劳动和社会保障部门对教育教学工作的指导主要是针对以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校。

  教育行政部门以及劳动和社会保障部门进行教育教学指导的范围主要包括两个方面,一是进行包括教学计划、课程设置、培养目标、教学大纲、教材选用等方面的指导。二是对教师培训工作进行指导。加强对民办学校的教师培训工作的指导,是提高民办学校教育教学质量的重要途径,也是维护民办学校教师合法权益的重要手段。民办学校的教师与公办学校的教师相比,在教学培训、继续教育、实行知识更新等方面存在着一定的不利因素,因此,由人民政府有关部门依法给予工作指导具有重要意义。

  第四十条  教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。

  【释义】  本条是关于教育行政部门及有关部门依法对民办学校办学质量实行督导和社会中介组织依法对民办学校实行教学评估的规定。

  教育督导是根据党和国家的教育方针、政策,遵循教育规律,采用科学方法,对教育行政工作和学校工作进行有目的、有计划的考查与分析,并作出实事求是的科学评定,提出积极可行的建议,给予明确中肯的指导。教育督导包括监督和指导两个方面。教育督导是教育行政管理的重要组成部分。国家教委1991年颁布的《教育督导暂行规定》规定,国家教委行使教育督导职权,并负责管理全国教育督导工作。

  建立对民办学校教育教学质量的督导评估制度,是《民办教育促进法》的重要制度性规定。作出这一重要制度性的规定主要是基于以下原因:一是总结了过去的立法经验。过去的《社会力量办学条例》规定:“教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门应当加强对社会力量办学工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内教育机构的办学水平、教育质量的督导评估。”实践证明,《社会力量办学条例》初步建立起的对民办学校办学水平、教育质量的督导评估制度是必要的,符合中国民办教育的实际情况。二是着眼于民办教育管理体制改革的长远。根据《社会力量办学条例》的规定,对民办学校办学水平和教育质量进行督导评估的是县级以上各级人民政府,实际上是各级人民政府下属的教育行政部门、劳动和社会保障部门以及其他有关部门,但是,从民办教育管理体制发展的趋势来看,由人民政府负责社会力量办学水平和教育质量的督导评估是不够的,而将一部分督导评估任务交给社会中介组织去完成,是总的发展方向。因此,本条初步建立起社会中介组织评估民办学校办学水平的制度。三是吸收了国外有关私立学校办学质量认可和监督制度的经验。从国外的经验来看,实行教育教学的认可、评估制度,是政府和社会认定学校办学水平、提高学校教育质量的有效手段。特别是对于私立学校,建立起一套办学水平和教育质量的认可、评估制度,对于其不断提高办学质量具有重要意义。

  由政府部门对民办学校的办学情况实行督导,符合我国的实际情况。1991年国家教育委员会发布的《教育督导暂行规定》第2条规定:“教育督导的任务是:对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导,保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”可见,这个暂行规定尽管规定了有关人民政府对中小学的工作进行督导、检查、评估和指导的督导职责,但是,人民政府督导的第一任务仍然是督导下级政府,所以多年来教育督导的精力大部分是花在督政上,而对学校办学质量的督导工作是十分薄弱的。所以,本条对人民政府有关督导制度的规定就具有更为具体的改革性措施:一是督导的部门具体明确,是指人民政府的教育行政部门及有关部门。二是教育行政部门及其他有关部门的督导必须依法进行。三是督导的对象是民办学校而不是下级人民政府及其部门,以保证教育行政部门及有关部门把有限的行政管理力量用在对民办学校的管理监督上,切实提高民办学校的办学水平。四是对民办学校实行督导,宗旨在于促进民办学校提高办学质量,促进民办教育事业的健康发展。

  建立由社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量的制度,主要基于以下考虑:第一,从教育行政管理的长期实践看,完全由教育行政部门或者有关部门对民办学校进行评估,实际上是力不从心。民办学校的数量急剧增长,情况千差万别,而教育行政部门及有关部门从机构设置、人员编制到实际管理效果,都不能适应民办学校的发展状况,所以单纯由政府部门来实行对民办学校的督导评估,实际会导致无力管理、疏于管理或者放任不管的状态。第二,实行小政府、大社会,加强社会中介组织的力量,将可以由社会中介组织管理的事情尽量交由其管理,是我国行政管理体制改革的方向。对于民办学校的办学水平和教育质量就是完全可以交由社会中介组织去评估的。第三,从境外的教育管理制度来看,对于私立学校甚至公立学校的教育评估也主要是由社会而不是由政府来承担的,借鉴国外的有益经验,是促进我国政府教育管理改革和民办教育事业健康发展的重要价值取向。

  但也必须看到,我国的社会中介组织的发展还处于起步阶段,它们从事社会管理和社会服务的活动还存在很多不规范的因素,由它们完全独立地对民办学校的办学情况进行评估,条件还不成熟。因此,根据本条的规定,社会中介组织对民办学校的办学水平和教育质量进行评估包括以下含义:一是社会中介组织对民办学校的评估必须是受教育行政部门和有关部门的组织或者委托,而不是自行评估和调查。二是社会中介组织受教育行政部门和有关部门的组织和委托,评估的内容仅限于民办学校的办学水平和教育质量,而不涉及其他内容。三是社会中介组织对民办学校的评估结果需要向社会公布。向社会公布既可以使民办学校接受社会的监督,实际也可以使社会中介组织的评估活动接受社会的监督,以保证评估的客观性和公正性。

  第四十一条  民办学校的招生简章和广告,应当报审批机关备案。

  【释义】  本条是关于民办学校的招生简章和广告监督的规定。

  由于我国的民办教育发展处于起步阶段,民办学校的发展呈现出一定程度的无序状态。其中,一个突出问题就是,不少民办学校为了招揽生源,在各类媒体上打出虚假广告,在招生简章中对学校的办学条件、师资力量、教学质量、学历学位的发放以及毕业分配等问题进行虚假介绍。有的民办学校甚至利用社会中介组织和个人,在社会上到处活动,进行虚假宣传,欺骗受教育者。虚假广告和虚假招生简章问题的存在带有一定的普遍性,严重损害了民办学校的声誉,侵害了广大受教育者的合法权益,引起社会各界的不满,影响和阻碍了民办教育事业的健康发展。

  针对民办学校发展中的这一现实情况,有必要加强政府对民办学校的管理与监督。而从源头上治理上述违法现象,保障民办学校诚实招生、健康办学的重要途径,就是加强对民办学校招生的管理与监督。所以,本条规定,民办学校的招生简章和广告,应当报审批机关备案。民办学校的招生简章和各类广告,在利用媒体或者其他方式向社会公布或者发放之前,必须报有关审批机关备案。有关审批机关是指审查批准设立民办学校的机关,主要是指教育行政部门以及劳动和社会保障部门。交由有关审批机关备案的基本目的是,贯彻谁审批谁监督管理的原则。为什么规定民办学校的招生简章和广告交由审批机关备案而不是批准呢?这主要是防止有关审批机关干预民办学校的办学自主权。在不违法的情况下,民办学校具有独立的招生自主权,任何行政机关不得随意干预。规定民办学校的招生简章和广告须报审批机关备案,意即备份在案,随时可查,而不是须经审批机关事先批准同意,民办学校才可以开始招生。备份在案,一旦发现民办学校在招生简章和广告中有弄虚作假等违法行为,有关审批机关即可随即予以调查处理。

  第四十二条  民办学校侵犯受教育者的合法权益,受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉,有关部门应当及时予以受理。

  【释义】  本条是关于民办学校受教育者合法权益保护的规定。

  《教育法》是我国教育方面的基本法律,也是制定《民办教育促进法》的重要依据。《教育法》对受教育者合法权益的规定同样适用于民办学校的受教育者。根据《教育法》的规定,受教育者的合法权益包括以下内容:第一,教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。第二,国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年,提供各种形式的资助;第三,国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育,并为其提供帮助和便利;第四,国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造条件;第五,受教育者有权利参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料,有权利按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金,有权利在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;第六,受教育者对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,有权提出申诉或者依法提起诉讼等。《教育法》规定的上述受教育者的合法权益,同样适用于民办学校的受教育者。其中,民办学校有自己的特殊性,民办学校受教育者的合法权益最容易受到侵犯的常常主要表现在以下几方面:一是受教育者的财产权容易受到侵犯,即民办学校违法向受教育者收取各种费用。二是受教育者应当享受到合格的教育教学质量保障容易受到侵犯。一些民办学校采取欺骗手段,在办学条件、师资力量、教学教育质量等方面骗取受教育者信任,实则难以提供相关方面的保障。三是在获得相应学历学位方面的权益容易受到侵犯。一些民办学校夸口能发放各种学历学位证书,但在受教育者经过相应教育后却不能获得相应的学历学位证书。

  本法第四章已明确规定,民办学校的受教育者与公办学校的受教育者具有同等的法律地位。具有同等的法律地位,就意味着合法权益受同等的法律保护。与公办学校相比,实践中,民办学校受教育者的合法权益更容易受到侵犯,而另一方面,对民办学校受教育者权益的维护不容易引起各方面应有的重视,因此,规定民办学校的受教育者与公办学校受教育者具有同等法律地位,强调民办学校受教育者的合法权益受到侵犯时,与公办学校的受教育者受到同等保护,具有很重要的针对性和现实意义。

  民办学校受教育者在合法权益受到侵犯时,可以依法采取措施进行申诉。本条规定的受教育者申诉包括以下几方面内容:一是申诉条件。民办学校受教育者申诉的条件必须是民办学校有侵犯其合法权益的行为。不管是民办学校的任何管理人员,只要有侵犯受教育者合法权益的行为,受教育者都可以提出申诉。二是申诉对象。民办学校受教育者申诉的对象是民办学校。民办学校是独立的法人单位,只要侵犯了受教育者的合法权益,就必须以学校的名义承担法律责任。当然,这里的侵犯受教育者合法权益,是指民办学校的管理人员代表民办学校所作出的侵权行为,对于代表民办学校作出的侵权行为,由民办学校依法承担法律责任。如果民办学校中的管理人员侵犯受教育者合法权益的行为不属于学校管理行为,而纯属个人侵权行为,那么民办学校则不能承担责任。三是申诉主体。申诉主体包括受教育者及其亲属。民办学校的受教育者是合法权益直接受到侵犯的人,当然有权直接申诉。但根据《民法通则》的规定,当公民的民事权利受到侵犯时,其亲属作为法定代理人有权依法代理其追究侵权行为的法律责任,因此,当民办学校受教育者的合法权益受到侵犯时,其亲属也有权依法代为申诉。四是申诉途径。民办学校的受教育者根据学校侵权行为的性质,可以依法向有权管理、监督民办学校和处理民办学校违法行为的部门申诉。这些部门包括教育行政主管部门、劳动和社会保障部门以及本级和上级人民政府。五是对申诉的处理。有关部门收到民办学校受教育者的申诉后,应当依法及时处理,制止民办学校的侵权行为,维护受教育者的合法权益。有关部门如果相互推诿、不予处理侵权行为,当事人可以向人民法院提起诉讼。

  第四十三条  国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。

  【释义】  本条是关于社会中介组织为民办学校提供服务的规定。

  随着民办教育事业的不断发展,民办学校的数量将大为增多,由政府承担起对民办学校的全部管理和服务,既不必要,也力不从心。而建立小政府、大社会的改革方向,需要政府逐步退出对民办学校的直接和具体的管理,政府的许多职能需要由社会中介组织承担起来。所以,本条的规定反映了国家改革的方向,明确提出国家要支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。

  本条的规定也是我国教育管理体制改革经验的总结。近年来,教育行政部门在积极推进教育管理体制改革中,采取的一项重要措施,就是建立了一批教育中介组织,并推动教育中介组织参与教育事务决策和管理,直接为教育事业提供服务。教育中介组织在开展教育政策研究、教育情况分析、教育咨询、教育评估、审议学校创办和学科专业设置等方面都发挥了积极作用,积累了经验。而全国许多地方的民办学校,都自发组织了地方性的民办教育协会,全国还组织了民办学校联谊会,这些民办教育方面的中介组织在加强民办学校与政府的联系与沟通,引导民办学校办学规范化,为民办学校提供信息化服务,促进民办教育立法,开展民办教育研究和国际交流,表彰民办教育先进,交流和维护民办学校合法权益等方面,都开展了卓有成效的工作,起到了好的作用。因此,在立法中总结社会中介组织为民办学校服务的经验,将社会中介组织服务于民办学校作为一项制度规定下来就十分必要。

  但同时需要注意的是,我国社会中介组织为民办学校服务的实践中还存在不少急需规范的问题。比如,社会中介组织的体系还很不健全,总体发展水平还比较低,而且发展不平衡。特别是一些社会中介组织的服务很不规范,其服务的公正性、客观性和权威性还不够。个别社会中介组织见利忘义、弄虚作假,严重影响和败坏了中介组织的社会信誉。所以,本条规定的国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务,不仅意味着国家对社会中介组织实行支持和鼓励,实际也包含着国家有责任保证社会中介组织沿着健康的方向为民办学校提供服务,包含着国家对社会中介组织的管理和监督职责。

  社会中介组织为民办学校提供服务的范围相当广泛,除了上述民办学校协会或者联谊会等组织外,为民办学校在经济领域提供所需要的服务的中介组织有会计事务所、审计事务所等;在教育教学领域有教育教学评估机构;在教职工和受教育者权益维护领域有教师协会、学生家长协会、学校评议会等;在教育决策领域有教育咨询机构、教育研究机构等;在民办学校的招生和后勤服务中,也还需要各级各类的中介机构参与其中。所以,总体看来,社会中介组织为民办学校提供服务的领域非常广泛,前景非常广阔。