第四条 (乡镇人民政府与村委会的关系)

  第四条    乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

  村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

  【释义】本条是关于乡镇政府与村委会关系的规定。

  村委会是基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是政府的派出机关。因此,乡镇政府与村委会的关系,不能简单地照搬上下级政府之间的关系,必须与村委会的性质相适应,必须有利于村民自治的落实,有利于农村民主政治建设。根据本条的规定,乡镇政府与村委会的关系,应当把握以下几点:

  一、乡镇政府与村委会不是领导关系

  关于乡镇政府与村委会是否应规定为领导关系,在立法过程中一直存在较大分歧意见。

  一种意见主张规定为领导关系,理由是:(1)乡镇政府的许多工作必须依靠村委会办理,不是领导关系,村委会可能不听从指挥,乡镇政府的工作就无人落实。(2)领导关系与村民自治并不矛盾,民族区域自治也是自治,但上级政府与民族自治地方的政府也是领导关系。(3)现实中一直是领导关系,不应改变。

  另一种意见认为不能规定为领导关系,理由是:(1)村委会是基层群众性自治组织,不是乡镇政府的下级,村委会干部不是国家公务员,不拿国家工资,他们的补贴是村民给的,乡镇政府与村委会不是上下级关系,那当然也就不存在领导关系。(2)基层群众自治与民族区域自治不同,民族区域自治是政权性自治,民族自治地方的政府仍然是一级政府,负有执行国家法律、法规和上级政府的各项指示、命令的义务,因此必须接受上级政府的领导;而村委会是群众性自治组织,只负有遵守和宣传国家法律、法规和政府的各项指示、命令的义务,没有具体执行的义务,因此不存在需要受政府领导的问题。(3)领导关系就意味着乡镇政府可以任命和撤换村委会干部,可以改变、撤销村委会作出的决定,可以命令村委会办理各种各样的政府工作,也可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办,照此办理,村民自治就无从谈起。(4)至于有的同志提出,现在乡镇干部少、任务重,很多工作都得通过村委会才能得以落实,不规定领导关系,乡镇政府没有了村委会这个“腿”,工作就很难开展。应当说,这种忧虑是不无道理的,特别是有些乡镇管辖的范围比较大,管理上确实存在着许多困难。但解决这些问题绝不能以牺牲群众自治为代价。解决的途径,一是要使乡镇政府的干部队伍更加精干;二是要把一些规模偏大的乡镇区划适当划小;三是要转变工作方法和工作作风,改变一些乡镇基层干部存在的机关化、官僚化的现象,提高办事效率。基层,顾名思义,就是最低的一层。乡镇作为基层政府,就是各级政府的最低一级,下面没有也不应当再有什么“腿”。乡镇政府的主要任务,就是把各项具体行政工作直接地落实到千家万户,这与中央和省、自治区、直辖市不同。中央和省、自治区、直辖市政府的主要任务是制定政策。因此,其工作方法主要是搞调查、发文件、下指示,然后通过乡镇政府(还有市县政府)的工作具体落实到千家万户。但我们现在很多乡镇干部却不习惯于具体办理各项行政事务,而习惯于坐在屋里发文件、打电话、下指示,让村委会去办理各项行政事务,机关化、官僚化现象十分严重,这与基层干部这一性质是极其不相称的。这种状况必须尽快改变。在此基础上,村委会也要通过宣传政府的各项规定,说服、动员群众自觉地履行各项应尽的义务等办法,来协助乡镇政府的工作。

  立法机关经过反复研究,认为第二种意见符合村委会的性质,有利于村民自治和基层民主政治建设。因此,将乡镇政府与村委会的关系规定为指导关系,而不是领导关系。

  二、乡镇政府对村委会的工作应当给予指导、支持和帮助

  实行村民自治,发展基层民主,是宪法和法律规定的。保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻执行,是乡镇政府的应尽职责。因此,乡镇政府与村委会虽然不是领导关系,但仍然必须对村委会的工作给予指导、支持和帮助。指导,就是对村委会如何依法开展自治活动给予引导。指导就不能强迫命令,只能通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村委会在法律的范围内积极开展自治活动。支持和帮助,就是对村委会依法开展自治活动给予尊重和肯定,对村委会在工作中遇到的各种阻力和困难帮助协调解决,在物质等各方面提供援助,等等。

  乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助是一项法定职责,不能不给予指导、支持和帮助;同时,村委会也有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助,不能拒绝乡镇政府符合法律规定的指导、支持和帮助。如果乡镇政府假借指导、支持和帮助之名,行非法干预自治之实,村委会则有权予以抵制和拒绝。

  三、乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项

  村委会是群众自治组织,凡依法属于自治范围内的事项,哪些要办、哪些不办,哪些先办、哪些后办,是这么办还是那么办,都应当由村民自己讨论决定,乡镇政府不得干预。所谓不得干预,就是对依法属于村民自治范围的事项,乡镇政府既不能强迫也不能包办,但可以指导,包括宣传、说明、解释、说服、动员等等。依法属于自治范围内的事项有哪些?一是根据依法行政原则,凡是政府的职权,必须要有法律、法规的明确规定。法律、法规规定的政府职权,既是政府必须履行的义务,又是政府行使职权的界限,超越这个界限就是越权。二是村委会组织法有若干条文对自治范围的事项作了规定,村自治组织在这些范围内的事项作出决定,乡镇政府都不得干预。

  四、村委会应当协助乡镇政府开展工作

  村委会是基层群众性自治组织,不是乡镇政府的派出机关或者它的一条“腿”。因此,村委会不能代替政府行使职权,也不能包办政府事务。但是,由于公民有遵守法律和服从政府管理的义务,因此,村委会作为群众性自治组织,也有责任协助政府开展工作,这也是自治的一项重要内容。

  村委会协助乡镇政府开展工作,是指协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作,包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等等。协助的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等,一般不直接办理。必要时,可以受乡镇政府的委托,代表乡镇政府办理有关政府事宜。村委会受委托办理的政府事宜,属于政府的具体行政行为,应由委托的乡镇政府承担责任。