第一章 总则

  第一条  为了提高检察官的素质,加强对检察官的管理,保障人民检察院实施法律监督,依法独立行使检察权,保障检察官依法履行职责,保障司法公正,根据宪法,制定本法。

  【释义】  本条是关于检察官法的立法目的和立法依据的规定。

  检察官法的立法目的可以从五个方面来理解:

  1.提高检察官的素质

  国家权力按照权能可以分为立法权、行政权和司法权。在我国,按照一般通常的理解,司法权又可分为审判权和检察权。根据宪法和法律,我国人民检察院是国家法律监督机关,其职责是依法实施法律监督,对公诉案件审查起诉,对依法由检察机关直接受理的案件实施侦查。人民检察院的检察活动是由检察官具体承担的,因此,检察官的素质高低直接影响到人民检察院检察活动的质量,关系到法律能否得以正确贯彻实施,从而直接影响到社会公正能否顺利实现。检察官的素质可以分为政治素质和业务素质两个方面。良好的政治素质是检察官自觉遵守宪法和法律,依法行使职权,秉公执法的重要保障。没有良好的政治素质,就很难防止检察官滥用职权、玩忽职守,很难防止司法腐败。良好的业务素质是检察官准确认定事实,正确适用法律的基本前提。缺乏良好的业务素质,就无法保证检察活动的质量,无法保证司法公正。改革开放以来,为了适应社会主义法制建设的需要,国家投入了大量的人力、物力,并且采取了多种措施,从各方面保障检察官素质的提高,人民检察院在提高检察官素质方面也做了很多工作,经过多年的努力,检察官队伍在整体上的政治、业务水平有了很大提高。但是,也必须看到,我国法制建设的历史不长,各项工作的基础比较薄弱,要建立一支高素质的,适应改革开放和社会主义现代化需要的检察官队伍将是一项长期的任务。特别是依法治国,建立社会主义法治国家的基本国策的确立,对检察官的素质提出了更高的要求,使得提高检察官素质的问题更为突出。提高检察官的素质,首先要从人员的选拔上入手,把好进人关,这就必须建立严格的录用制度,同时还要有科学的管理制度和合理的淘汰机制。要保证这些制度得以切实的贯彻执行,就必须通过立法,将其以法律的形式固定下来。检察官法规定了检察官的条件和任免程序,检察官的考核、培训,检察官的辞职辞退等制度,这些规定是提高检察官队伍素质的重要法律保障。

  2.加强对检察官的管理

  检察官是依法行使国家检察权的人员,为了保证国家检察权的正确行使,必须加强对检察官的管理,并且要制度化、法律化。检察官法明确规定了检察官的义务,要求检察官必须严格遵守宪法和法律,秉公执法,清正廉明,接受监督;检察官法明确规定了检察官的任免程序和条件;检察官法明确规定了检察官的培训、考核和奖惩制度;检察官法还明确规定了检察官的任职回避、工资福利、辞职辞退等制度。这些规定确立了较为完备的检察官管理制度,使得对检察官的各项管理工作有法可依,是加强对检察官管理的重要法律保障。1995年检察官法曾在第一条中规定要实现对检察官的科学管理,这次修改检察官法将科学管理改为管理,这并不是否定对检察官进行科学管理的重要性。检察活动自身特有的规律性决定了检察官的工作具有很强的专业性,因此,检察官的管理必须反映其本身的工作性质和特点,实行科学管理。但是,科学管理只是在加强对检察官的管理中需要注意的一个方面,它并不能包括检察官管理的所有内容。这次将科学管理改为管理,其涵盖的面更广泛了。

  3.保障人民检察院实施法律监督,依法独立行使检察权

  根据宪法和人民检察院组织法的规定,人民检察院是国家的法律监督机关,负有对有关国家机关、单位和个人执行和遵守国家法律的情况进行监督的职责。开展有效的法律监督是法律得以切实贯彻实施的重要保障,而人民检察院的法律监督是通过检察官依法开展各项检察工作实现的,因此,检察官法的立法目的之一就是保障检察官依法履行法律监督职责,实施有效的法律监督。

  保障人民检察院实施法律监督非常重要的一点就是要保障人民检察院依法独立行使检察权。人民检察院依法独立行使检察权包括三层含义。

  首先,我国的检察权属于人民检察院,其他任何机关不得行使,这是由我国宪法确立的一项基本原则。

  其次,人民检察院独立行使检察权,不受任何其他行政机关、团体和个人的干涉。这里的干涉是指非法干预和干扰,而不能将其与合法的监督相混淆。根据我国宪法和检察院组织法的规定,各级人民检察院向同级人民代表大会及其常务委员会负责,受其监督;上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民群众和其他社会组织,对人民检察院的工作也有监督权、批评建议权。

  最后,人民检察院必须依法行使检察权。独立性并非任意性,人民检察院的检察活动必须严格依照宪法和人民检察院组织法、与案件相关的实体法以及相应的程序法的规定进行。

  4.保障检察官依法履行职责

  检察官是人民检察院检察权的具体行使者,为检察官依法履行职责,开展检察活动提供必要的条件,是检察官正确、及时履行职责的前提,也是人民检察院检察工作得以顺利进行的前提。因此,制定检察官法的目的之一,就是保障检察官有条件依法履行职责。保障检察官依法履行职责还意味着要加强对检察官的依法监督和管理,保证检察官不得超越职权、滥用职权违法办案,也不得懈怠法定职责,玩忽职守、不履行或不认真履行职责。

  5.保障司法公正

  人民检察院是国家法律监督机关,负有对其他国家机关执行国家法律的情况进行监督的职权,人民检察院依法行使对公诉案件审查起诉的职权,人民检察院还负责对其直接受理的案件的侦查工作,因此,人民检察院依法行使职权是实现司法公正的重要保障。具体来说,人民检察院通过对人民法院的审判活动的监督,保障和促进人民法院公正审判;通过对公安机关侦查活动的监督和对公诉案件审查起诉,打击犯罪、保护人民、保证无罪的人不受追究;通过对贪污、贿赂等直接受理的案件的侦查和起诉,维护廉政建设;通过对监狱等刑罚执行场所的监督,保证法院判决的正确执行,等等。人民检察院依法履行这些职责的过程,就是保障和实现司法公正的过程。公正的司法可以及时有效的化解纠纷,排遣社会矛盾,从而维护社会稳定和发展。司法不公甚至于司法腐败不仅不能维护社会稳定,而且会造成矛盾激化,影响人民群众对国家政权的信任和支持,后果非常严重。影响司法公正的因素是多方面的,保障司法公正也必须从各方面入手采取综合性措施。从法律监督的角度出发,建立一支高素质的公正廉洁的检察官队伍无疑是保障司法公正的重要环节。因此,检察官法的立法目的之一,就是要以法律手段来规范检察官的选任、管理、奖惩等活动,提高检察官素质,加强对检察官的管理,保障人民检察院依法独立行使检察权,保障检察官依法履行职责,归根结底一句话,就是要保障司法公正。

  第二条  检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。

  【释义】  本条是关于检察官的范围的规定。

  检察工作具有很强的专业性,因此,作为检察活动的具体承担者的检察官必须是经过严格专业教育培训并经过严格的选拔和法定的程序而任命的专业人士担任。对检察官的管理也应考虑检察工作特有的规律性,实施专门化管理。对检察官实行专门化管理,一方面意味着检察官要与检察机关以外的其他国家机关如行政机关的工作人员的管理不同,要改变过去那种笼统的作为“干部”进行管理的做法。这一点随着国家机构改革的不断深入和国家公务员制度以及法官、检察官制度的逐步确立,已经有了很大改变。另一方面,在人民检察院内部,也要实行科学的职位分类管理,对于人民检察院内直接行使国家检察权的人员与承担其他相关工作的人员要分别确定相应的符合各自工作特点的管理方式。因此,检察官法将检察官的范围规定为“依法行使国家检察权的检察人员”。根据这一规定,检察官仅限于人民检察院内,经依法任命的,具体承担检察工作的人员。人民检察院内从事司法行政工作的人员如行政、后勤人员,从事其他辅助性司法工作的人员如法警、书记员等不属于检察官。为了进一步明确检察官的范围,检察官法还采用列举的方式规定,检察官包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。除了检察官法明确列举的人员以外,其他人员均不属于检察官。

  第三条  检察官必须忠实执行宪法和法律,全心全意为人民服务。

  【释义】  本条是关于检察官的基本要求的规定。

  检察官是具体行使国家检察权的司法人员,检察官的职责就是通过开展检察活动,执行国家法律。检察官能否忠实执行国家宪法和法律,直接关系到法律能否得到切实的贯彻与执行。我国已经确立了建设社会主义法治国家的基本国策,社会主义法治的基本要求一是要有完备的“良法”,二是法律在现实生活中得到切实的执行。“良法”就是能够正确反映社会生活的需要,充分体现人民意志的法律,这是社会主义法治的前提。法律要在社会生活中得以切实执行,就必须确立法律的极大权威性,使得法律在调整人们的行为时具有最高的权威性,使得遵守法律成为一切国家机关、社会团体和个人必须履行的义务。改革开放以来,我国立法机关通过了大量的法律,社会主义法律体系基本得以确立,社会生活的方方面面基本做到了“有法可依”。但是,社会主义法制建设是一个长期的发展过程,建设社会主义法治国家,我们还有很多工作需要做。目前最为突出的问题就是法律的权威性还不够大,公民遵守法律的自觉性还有待提高,现实生活中“有法不依、执法不严、违法不究”的现象大量存在,确立法律的权威性需要各方面长期坚持不懈的努力。作为司法人员,检察官能否忠实执行宪法和法律,对于确立法律的权威性具有极为重要的意义。这一方面是因为检察官作为国家法律监督机关中行使国家检察权的人员,其职责的一个重要内容就是依法进行法律监督,检察官通过严格开展法律监督,就能够有效防止和及时纠正其他国家机关、团体、个人的违法行为,保证国家法律得以贯彻执行。另一方面,检察官在检察活动中严格遵守法律对于被监督的国家机关、当事人和其他社会成员具有重要的示范作用和教育意义。反过来说,检察官在行使检察权时如果不能坚持秉公执法,而是徇私舞弊甚至贪赃枉法,本身就是对社会主义法制的严重破坏;检察官在检察活动中不能严格依照法定程序办案,即使检察结果没有错误,其社会影响也是非常恶劣的。

  检察官法对检察官提出的另一个基本要求就是检察官必须坚持全心全意为人民服务。我国是人民民主专政的社会主义国家,国家性质决定了我国的国家政权是人民政权。根据我国宪法的规定,我国一切权力包括检察权都属于人民,检察官作为直接行使国家检察权的检察人员,其所行使的权力是人民赋予的,当然也必须在行使权力的过程中全心全意为人民服务,因此,本条把全心全意为人民服务作为一项对检察官的基本要求加以规定。要做到这一要求,第一,检察官在行使检察权时必须严格依法办事,维护法律的尊严,维护国家的利益,维护广大人民群众的根本利益,这三方面是完全一致的。因为法律是人民的意志的体现,维护法律的尊严,就体现了人民的意愿。维护法律的尊严才能有效地维护国家的利益,国家的利益是人民整体利益的体现,是和广大人民的长远的根本利益相一致的。第二,检察官行使权力时,必须以人民公仆的身份,以事实为根据,以法律为准绳,兢兢业业,耐心细致,认真严肃地办理每一项检察事务,维护人民的利益,为群众排忧解难。第三,检察官在为人民服务的过程中必须是全心全意的,而不是三心二意、敷衍了事,更不能利用手中的权力谋取私利。

  第四条  检察官依法履行职责,受法律保护。

  【释义】  本条是关于检察官保护的规定。

  检察官是具体行使国家检察权的人员,对检察官依法履行职责提供法律保护是检察官正常开展检察活动的前提。检察官依法履行职责,受法律保护可以从以下两个方面来理解:第一,检察官必须依法履行职责。检察官的职责是由宪法、人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等程序的或实体的法律法规规定的。检察官必须在法律法规规定的范围内从事司法活动,不得超越或者滥用职权,也不得放弃或者懈怠职守。检察官履行职责的程序也是由法律法规明确规定的,检察官在履行职责时必须严格依照法定程序进行。第二,本条的重点在于规定检察官履行职责受法律的保护。检察官是代表国家具体执行法律的人员,如果检察官履行职责的活动不能得到法律的支持与保护,那么,法律的权威性就无从树立,法律就无法得以贯彻执行。对检察官履行职责提供法律保护包括以下方面:1.要依法保障检察官具有履行检察官职责的职权,保证检察官行使检察权不受非法干涉。职责包括职权和责任两个方面,缺一不可。有权无责,权力缺乏监督,容易导致权力滥用;有责无权,工作无法正常开展。因此,必须严格按照宪法、人民检察院组织法以及相关的诉讼法等法律的规定,保证检察官的法定职权落到实处,做到有权有责。为检察官依法行使职权,排除非法干涉提供制度上的保障。2.要保障检察官履行职责必要的工作条件。必要的工作条件是检察官履行职责的物质保证,要随着经济的发展,不断改善检察官的工作条件,为检察官顺利开展工作提供良好的条件。3.要保证检察官不受打击报复,防止检察官的人身、财产等受到侵犯,或者受到不公正的待遇和处理。检察官依法行使检察权当然会涉及一些个人或者单位的利益,因此,必须防止这些个人或者单位对检察官进行打击报复。只有这样才能去除检察官严格执法的后顾之忧,保证司法公正。保证检察官不受打击报复,防止一些单位或者个人因为检察官未能满足其要求而利用职权对检察官施以不公正待遇。例如检察官法第九条明确规定,非因法定事由、非经法定程序,检察官不得被免职、降职辞退或者处分。

  第五条  最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

  【释义】  本条是关于人民检察院领导体制的规定。

  《人民检察院组织法》第十条第二款规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”上述规定确定了我国上级人民检察院对下级人民检察院是领导关系。这种上下级领导关系是由人民检察院的性质决定的。我国检察机关是法律监督机关,依法履行法律监督的职责和对被告人进行公诉的职责,确定上级检察院对下级检察院的领导有利于检察机关正确、顺利履行法律赋予检察机关的职责。

  本条规定主要包括以下含义:首先,人民检察院上下级之间是领导关系。这里规定的“领导”,主要是指上级人民检察院有指挥下级人民检察院的权力,下级人民检察院应当服从上级人民检察院的决定、命令和指示。其次,这种领导关系是工作上的领导。这里规定的人民检察院的“工作”,主要是指人民检察院行使国家检察权,具体包括侦查直接受理的刑事案件,决定是否逮捕、起诉或者不起诉,对公安机关、人民法院以及监狱、看守所的司法活动是否合法实行监督等。上级人民检察院在所有这些工作中,都有权领导下级人民检察院。应当注意,“领导”决不是意味着上级人民检察院要包办代替下级人民检察院的工作,损害下级人民检察院工作的独立性;也不是上级领导个人的随意指挥或者干涉,必须以上级人民检察院的名义进行领导。再次,上级人民检察院可以越级领导下级人民检察院。最高人民检察院可以对省一级、市一级、县一级等各级专门人民检察院的工作都有权进行领导;上级人民检察院有权对其下级各级人民检察院进行领导。