第六章 职务任免

  第三十八条    公务员职务实行选任制和委任制。

  领导成员职务按照国家规定实行任期制。

  【释义】本条是关于公务员职务任用方式和领导成员实行任期制的规定。

  一、任用的含义

  公务员的任用,是指各级国家机关和政党等机关在法定的权限内,依照法定程序任用公务员担任某一行政职务。公务员的任用与公务员身份的取得不同。公务员的任用是使某人担任某一公职。这里的某人可以是已经取得公务员身份的人,也可以是还没有取得公务员身份的人。前者如晋升职务的任用,后者如国有企业中从事公务的人员,调入机关担任领导职务的任用。公务员身份的取得是使某人具有公务员的身份。为了实现精简的目的,机关都实行严格的编制管理,有多少职位,才相应有多少编制,有了编制才能安排人员。因此,公务员的身份取得往往是在一定的编制范围内,对应着相应职位。如《公务员法》第二十五条规定:“录用公务员,必须在规定的编制限额内,并有相应的职位空缺。”因此,除了公务员考录情形外,取得行政职位的同时,都具备了公务员的身份。总之,公务员的任用与公务员身份是两个不同的概念,从时间上讲,任用可以在公务员身份取得的同时进行,也可以在录用后进行;从逻辑上讲,则必然是取得公务员身份在前,任用在后。同时,公务员的任用与公务员身份之间有着非常紧密的关系,一般要么是同时获得,要么是相互一一对应着先后获得。

  二、选任制和委任制的含义

  根据本条规定,我国公务员的任用方式主要有选任制和委任制两种方式。此外,根据本法第十六章的规定,部分职位可以实行聘任,这是对选任制和委任制两种方式的补充。

  在西方国家,一般把公务员划分为政治类官员或政务官和业务类官员或文官两大类。政务官除少数职位实行委任制外,一般实行选任制;文官则实行委任制。我国虽然不划分政务官和文官,但产生方式也有选任制和委任制之分。所谓选任制,是指按照法定的民主程序自下而上选举产生公务员的制度,一般适用于国家机关和政党等机关的主要领导人员。所谓委任制,是指按照法定的公务员管理权限自上而上任命公务员的制度,一般适用于国家机关和政党等机关内设机构的领导人员和其他公务员。

  三、任期制的含义

  任期制是与选举制紧密联系的一项现代民主政治制度,最初是西方资产阶级在批判封建专制及其职务终身制基础上建立起来的。它的基本含义是:行使国家公权力的人员必须获得人民的授权,而这种授权不能是毫无期限的,不是一次性的,必须每隔一定时间由人民重新授权,以保证行使国家公权力的人员能够始终置于人民的监督制约之下。后来,任期制又进一步发展到限任制,即一个人连续担任某一主要领导职务的次数要有限制,一般规定不能超过两届,以避免出现实际上的终身制。可见,任期制应包含两层含义:一是一个人一次担任某一主要领导职务要有一定的期限,二是一个人担任某一主要领导职务的次数要有限制。

  我们党和国家从一开始就坚持实行选举制和任期制,但由于种种原因,没能一以贯之,特别是在文化大革命期间,民主和法制都遭受严重破坏,选举制和任期制名实皆亡。1978年12月党的十一届三中全会以后,随着我国民主法制建设的恢复,选举制和任期制才逐步得到恢复并不断发展完善。1980年8月,邓小平同志在“党和国家领导制度的改革”一文提出:“干部领导职务终身制现象的形成,同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。革命战争时期大家年纪都还轻,五十年代正值年富力强,不存在退休问题,但是后来没有及时解决,是一个失策。应当承认,在当时的具体历史条件下,这个问题也无法解决或无法完全解决。五中全会讨论的党章草案,提出废除干部领导职务终身制,现在看来,还需要进一步修改、补充。关键是要健全干部的选举、招考、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”按照党的十一届三中全会以后确定的废除领导干部任职终身制的精神,1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法在明确规定各级人大及其政府任期制的同时,进一步规定一个人连续担任国家主要领导职务不得超过两届,即10年,把任期制和废除终身制以宪法这一国家根本大法的形式确立了下来。

  四、任期制的适用范围

  在西方国家,任期制主要适用于政治官员即政务官,业务官员即文官一般不实行任期制。根据我国宪法和有关组织法规定,任期制主要适用于选任制公务员。即:

  —全国人大常委会委员长、副委员长,国家主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长,每届任期五年,连续任职不得超过两届,即10年;

  —全国人大常委会秘书长、委员,国务院秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长、人民银行行长,每届任期五年;

  —县级以上地方各级人大常委会组成人员,地方各级人民政府正副职领导人员、秘书长、各厅局长、各委员会主任,地方各级人民法院院长和人民检察院检察长.每届任期五年。

  2000年6月23日中共中央办公厅印发的《深化干部人事制度改革纲要》提出:“实行党政领导职务任期制。抓紧制定任期法规。在严格执行《中国共产党章程》和有关法律规定的基础上,完善选任制干部的任期制。县以上党委、政府工作部门和其他工作机构的委任制领导干部,也要逐步实行任期制。”2002年11月党的十六大报告再次强调“实行党政领导干部职务任期制”。按照上述要求,实行任期制的范围除按照宪法和有关组织法规定适用于选任制公务员外,还进一步扩大到按照党章等规定实行选任制的公务员和部分委任制的公务员,同时,将限任制的适用范围也从宪法和有关组织法适用于国家主要领导职务扩大到一些地方主要领导职务。目前,吉林、浙江省市正在开展扩大任期制适用范围的试点工作,一般是五年一届,一个人在同一职位任职不超过两届。

  根据公务员法本条第二款的规定,任期制适用于领导成员,这里的领导成员是指公务员法附则第一百零五条规定的机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。这里的“机关的领导人员”,既包括实行选任制或委任制的国家机关领导人员,也包括实行选任制或委任制的政党机关和其他纳入公务员范围的机关的领导人员。

  第三十九条    选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务;任期届满不再连任,或者任期内辞职、被罢免、被撤职的,其所任职务即终止。

  【释义】本条是关于选任制公务员任职时效的规定。

  任何人担任公务员都有一定的时效。但根据产生方式不同,公务员的任职时效有所不同。选任制公务员是由选举产生的,其任职时间应为选举结果生效的时间。所谓“选举结果生效时间”,是指选举结果产生最后的、确定的法律意义的时间。根据我国有关法律等规定,选任制公务员选举结果生效时间有三种情况:第一种是选举结果宣布时立即生效。如国家主席、副主席,全国和地方人大常委会组成人员,地方人民政府正副职领导人员,人民法院院长等职务,在本级人代会主席团宣布选举结果时即生效。第二种是选举结果在任职命令颁布时生效。如根据宪法规定,国务院总理、副总理、国务委员和各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,由国家主席任命,因此,全国人大通过任命决定后,还需国家主席颁布任职命令才能生效。第三种是选举结果在获得上级机关批准时生效。如根据地方组织法和人民检察院组织法规定,地方各级人民检察院检察长经本级人大选举后,还需报上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准,因此,地方各级人民检察院检察长的选举结果,必须在获得上一级人大常委会批准后方能生效。

  选任制公务员可因任期届满不再连任、辞职、被罢免、被撤职而终止任职。但因终止任职的方式不同,具体终止的时间也有所不同。

  1.任期届满不再连任的,以新的一届公务员产生时为任职终止时间。如由各级人民代表大会选举产生的领导人员的任职终止时间,为新的一届人民代表大会选举产生新的领导人员的时间。

  2.辞职的,以辞职获得批准时为任职终止时间。比如,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第二十七条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员和人民政府领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长,可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职;大会闭会期间,可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职,由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定接受辞职后,报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长,可以向本级人民代表大会提出辞职.由大会决定是否接受辞职。”在任期内,公务员辞去职务,必须得到本级人民代表大会或该级人民代表大会常务委员会的批准。检察院检察长的辞职,还必须经上一级检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。这是因为公务员是履行公职的人员,对国家和社会负有责任和义务,因此,公务员辞职必须得到批准才能生效,不能完全由自己决定。公务员辞职未获得批准的,不能离职。

  3.被罢免或被撤职的,自罢免或撤职决定生效时任职终止。比如,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第十条规定:“地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”第四十四条第(十二)项规定:在本级人民代表大会闭会期间,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会可以决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。一般来讲,公务员被罢免或被撤职的,在罢免或撤职决定通过时,其任职终止,但人民检察院检察长被罢免或被撤职的,需经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准后,其任职方能终止。

  第四十条    委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的,应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。

  【释义】本条是关于委任制公务员应当任免情形、权限和程序的规定。

  一、委任制公务员应当任免的情形

  公务员获得履行公职的权力、承担相应的责任和义务,是以公务员获得任命为开始,以被免去职务为结束,因此,建立正常的公务员任免制度,是保证公务员的有序管理的重要条件。

  根据本条规定,委任制公务员应当获得任命或者办理免职的情形,主要有以下几种:第一,新录用的人员试用期满合格的。主要是指经公务员录用考试合格,进人机关工作的人员。第二,从国有企业事业单位、人民团体和群众团体中调人机关任职的。主要是指根据本法第十一章关于交流与回避的规定,从国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员中调人的。第三,转换职位任职的。包括转任、轮换和挂职锻炼等。转任是指公务员因工作需要或其他正当理由在行政机关内平级调动。轮换是担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员,根据安排有计划地从一个职位转换到另一个职位。挂职锻炼是机关选派公务员在一定时间内到基层或上级单位或企事业单位工作,以增加公务员不同单位的工作经验。第四,晋升或降低职务。晋升是由较低职务升任较高职务,降职是由较高职务降任到较低职务。第五,其他情形。主要是指由于机构调整、撤并等,原机构公务员到新的职位上任职。根据规定,公务员从原来职位转移到另一个新的职位,必须履行任职手续。

  对委任制公务员应当办理免职的情形,主要有以下几种:第一,转换职位任职的,包括转任、轮换,应当免去原来职务。第二,晋升或者降低职务的,应当免去原来职务。第三,离职学习期限超过一年。第四,因健康原因不能坚持正常工作一年以上的。第五,退休的。

  二、委任制公务员的任免权限

  实行委任制公务员包括各级国家机关和政党等机关除实行选任制以外的公务人员。由于各机关性质不同,隶属关系不同,委任制的任免权限也有很大差别。其中,根据国家公务员职务任免暂行规定第六条、第七条、第八条的规定,各级政府及其工作部门任免权限的划分大致是:

  (一)国务院任免各部、委员会的副部长、副主任,各直属机构、力、事机构的局长、副局长、主任、副主任,中华人民共和国常驻联合国副代表、驻联合国有关常设机构及部分国际组织的代表、副代表,驻外总领事及相当职务。

  国务院各工作部门任免除由国务院任免之外的本部门公务员职务。

  (二)省、自治区、直辖市人民政府任免各厅、局、委员会的副厅长、副局长、副主任,各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任,各行政公署的专员、副专员,巡视员、助理巡视员及相当职务。

  省、自治区、直辖市人民政府各委、办、厅、局任免除由本级政府任免之外的本部门公务员职务。

  (三)自治州、设区的市人民政府任免各局、委员会的副局长、副主任,各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任,调研员、助理调研员及相当职务。

  设区的市、自治州、直辖市的区人民政府各工作部门任免除由本级人民政府任免之外的本部门公务员职务。

  (四)县、不设区的市、市辖区人民政府任免各委、办、局(科)的副主任、副局(科)长,主任科员、副主任科员及相当职务和乡、镇人民政府所属机构的国家公务员职务。

  县(自治县、旗、不设区的市、市辖区)人民政府各工作部门任免除本级政府任免之外的本部门公务员职务。

  三、委任制公务员的任免程序

  任免程序是任免公务员所应当遵循的步骤。任免程序分为任命程序和免职程序两类。

  根据国家公务员职务任免暂行规定第十四条的规定,任命国家公务员职务,应按照下列程序进行:

  (一)所在单位或上级提出拟任职人选;

  (二)对拟任职人选进行考核;

  (三)按照管理权限,由有关机关领导集体讨论决定;

  (四)颁发任职通知和任命书。

  根据国家公务员职务任免暂行规定第十七条的规定,免去国家公务员职务,应按照下列程序进行:

  (一)所在单位或上级提出拟免职的建议;

  (二)对免职事由进行审核;

  (三)按照管理权限,由有关机关领导集体讨论决定;

  (四)发布免职通知。

  第四十一条    公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行,并有相应的职位空缺。

  【释义】本条是关于任命公务员应受编制和职数限制的规定。

  我国实行职位分类,分类的依据是职位的工作性质、难易程度、任务轻重及所需的资格条件。公务员法第十八条规定:“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例,设置本机关公务员的具体职位,并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”因此,各机关任命公务员要受到编制和职数的限制,不能超编或超职数范围任命。

  一、要在编制限额内任命

  所谓编制,是指一个机关的人员定额。编制就是根据工作岗位设定员额,其核心是科学、合理用人的数量标准。机关及其内部机构,都是根据一定任务来设置一定的机构,根据确定的机构来核定编制,再根据编制来配备人员。编制工作是涉及国家管理体制的大事,具有法律性、严肃性,任何单位都不得超编。在编制限额内,就是要求任命公务员时,不得超过该机构的编制总量。一般来说,正常的内部晋升和降职都不会涉及到编制的问题,主要是新录用公务员时,必须在编制的限额内。要求在编制限额内任职,目的是遵循精简原则,防止公务员队伍的不合理膨胀。

  二、要在职数内任命公务员

  职数就是职位的数量。每一个职位都有确定的数量。比如,国务院组织法第九条第一款规定:“各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人。”又如,建设部职能配置、内设机构和人员编制规定中规定,建设部机关行政编制为275名。其中:部长1名,副部长4名,司局级领导职数45名。再如,国家公务员非领导职务设置办法规定,(一)中央国家行政机关。国务院各部门的巡视员和助理巡视员职数,不得超过该部门司局级领导职务职数的三分之一,其中巡视员不得超过40%(副部级行政机构中所设的巡视员和助理巡视员相当于本单位的正司级和副司级)。任务特别繁重、工作特别需要增加巡视员、助理巡视员职数的,应报人事部核准。调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的75%。(二)省级国家行政机关。省、自治区、直辖市人民政府设置的巡视员、助理巡视员职数,不得超过厅(局)级领导职务职数的三分之一,其中巡视员不得超过30%;调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的50%。(三)市(地)级国家行政机关。省辖市(行署、州、盟、直辖市的区)人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的三分之一,其中调研员不得超过30%;主任科员和副主任科员职数,不得超过科级领导职务职数的50%。(四)县级国家行政机关。县级(地辖市、旗、省辖市的区)人民政府机关各部门,设置主任科员和副主任科员职数,不得超过科级领导职务职数的50%。职数与编制是一个有机的统一整体。机关任命公务员不仅不能超过该机关的编制,也不能超过所要任命的公务员职务的职数。比如,某机关有编制200人,有内设正局级机构10个,相应有10个正局长职数。现该机关实有人数190人,尚缺编10人,但10个局长职位均已有人担任,因此,该机关不能再任命局长职务。

  三、要有相应职位的空缺

  职位是在机关中设置的,可供符合条件的人担任一定职务的位置,即工作岗位。职位是以事(即工作性质、难易程度、责任大小和所需的资格条件)为中心设置的,可供不同的人在不同的时间内担任而不随人带走。所谓一人一职,可以从两个方面理解,一是一个公务员只能有一个职位,二是一个职位只能有一个公务员来担任。因此,任命公务员时,必须有相应的职位空缺。

  第四十二条    公务员因工作需要在机关外兼职,应当经有关机关批准,并不得领取兼职报酬。

  【释义】本条是关于公务员在机关外兼职的规定。

  公务员是履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员,理当全心全力做好本职工作,一般不应在机关外兼任其他职务。但现实中,因各种原因,有时也有需要在机关外兼职的情况,因此本条对这种情况作了规定。

  本条中的“机关外”,是指国家机关和政党等机关之外其他组织,包括企业事业组织等。也就是说,因工作需要,在国家机关和政党等机关之间的兼职是可以的,而且是不可避免的。现实中,我们许多领导人员都是同时兼任两个或两个以上职务。比如,由于工作需要,党委书记、副书记、常委一般都分别兼职人大常委会、政府、政协或者党内组织、宣传、统战等部门的领导职务。值得注意的是,根据公务员法第五十三条关于公务员纪律的规定,公务员不得“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。但由于公务员确定的公务员范围比较宽,有些公务员,比如人大常委会组成人员、政协委员、民主党派领导人员等,出于工作或发挥其专业特长等需要,有时可能需要他们在企业或者其他营利性组织兼任职务,如独立董事、顾问等,因此,本条作了例外规定。

  公务员在机关外兼职需要符合两个条件:第一,得到有关机关批准。所谓“有关机关”,一般是指需要在机关外兼职的公务员的直接上级机关,如果是内设机构则指本机关。所谓“批准”,一般是指以书面或口头形式报经有关机关领导同意。第二,不得领取兼职报酬。这里的“兼职报酬”可以作广义的理解,包括金钱、物质等利益。