第五章 考核

  公务员考核是指公务员管理部门依照管理权限,依据公务员考核的内容、标准、程序和方法,对公务员进行考察和评价,以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资依据的制度。公务员的考核制度是公务员管理中一项十分重要的制度,它有利于发现和选拔优秀人才,合理使用人才,调动公务员的工作积极性,从而提高工作效能。本章共五条,对考核的内容、形式、程序、等次及考核结果的效力等作了规定。

  第三十三条    对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。

  【释义】本条是关于考核内容的规定。

  一、建立公务员考核制度的必要性

  1.实行公务员考核制度,有利于加强对公务员的管理。公务员的管理制度包括职位分类、考核、奖惩、升降、任免、培训、工资福利等项内容。其中,考核是公务员管理的基础环节和最重要的环节之一。通过对公务员的考核,可以为公务员管理其他各环节上的工作提供可靠的依据。比如,依据考核结果决定公务员的升降、奖惩、培训、工资,依据考核结果发现公务员的特长、缺陷和按职位要求进行职位轮换等,还可以运用考核结果加强领导班子建设和干部队伍建设。如果没有科学、客观的考核,公务员的奖惩、升降、任免、工资福利等管理工作就难以做到客观、公正。考核这个环节做得好坏,在一定程度上关系到整个公务员管理制度能否得到有效实行,并直接关系到每个公务员的利益。因此,可以说考核是公务员各项管理制度中的基础性环节。

  2.考核是优化公务员队伍的必要方式与途径。公务员考核,是公务员主管部门根据法定的管理权限,对公务员的工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识、健康等状况进行考察审核,主要内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面,其目的是为了准确判断与评价被考核人是否称职。在很大程度上,公务员考核是公务员的思想品德、才识水平、工作能力和工作实绩的公正合理评价,是管理机关发现、选拔优秀公务员和合理使用公务员的重要途径,并可以防止人才选拔上存在的主观主义、官僚主义等弊端;另一方面,考核也是公务员自我认知的一条途径。通过考核,公务员可以更清醒地认识自我,便于促使其发扬优点,克服缺点,开拓创新,不断进取,从而优化整个公务员队伍。

  3.考核有利于提高工作效率。对公务员的考核,实质上是对公务员的工作情况进行全面系统的考察和评价,并根据考核的结果奖勤罚懒、奖优罚劣,以促使公务员尽职尽责,勤奋工作,从而提高工作效率。同时,在考核过程中,通过上级对下级公务员的考察和下级公务员对上级的民主评议来形成上下级公务员之间的相互监督,促使各级公务员改进工作作风,克服官僚主义,提高工作效率。

  4.考核是群众监督公务员的必要手段。对公务员考核的内容、标准与过程要做到公开化,要认真听取群众意见,特别是对担任一定层次领导职务的公务员,还要进行民主评议。这就可以发挥民主监督与公开监督的威力,有效地防止各级公务员搞特殊化,防止公务员滥用职权,促使公务员正确地行使权力,认真履行职责,并调动群众监督各级公务员的积极性。

  二、考核的对象

  考核的对象主要是非领导成员公务员。领导成员是指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。非领导成员包括非领导职务公务员和不属于领导成员公务员的领导职务公务员。我国对公务员实行分类管理。公务员法第十六条第一款规定:“公务员职务分为领导职务和非领导职务。”我国对领导成员和非领导成员的考核是两套方法,非领导成员的考核适用公务员法中规定的程序,领导成员的考核适用其他相关规定。

  三、公务员考核的内容

  公务员考核内容的确定是考核工作的关键,考核内容制定的科学与否、合理与否直接关系到公务员考核的质量。根据本条规定,公务员考核的内容主要包括:德、能、勤、绩、廉五个方面,其中以工作实绩为重点。

  所谓“德”,是指公务员在政治上是否能坚持四项基本原则,能否遵守国家的法律法规、能否认真贯彻执行国家的方针政策、对国家是否忠诚以及思想作风、遵守职业道德与社会公德等情况。它还包括遵纪守法,坚持原则、实事求是,合作、协作的精神。

  所谓“能”,是指业务知识和工作能力。主要考核公务员能否具有胜任本职工作的能力,包括专业知识、业务技术、文字水平、语言能力、管理水平等方面。对不同类别的公务员,考核项目及其科目应当有所区别。

  所谓“勤”,主要是指公务员的出勤情况和工作态度。出勤情况是指公务员是否按时上下班,是否有迟到、早退、缺勤,病、事假是否按规定办理手续等;工作态度是指公务员对本职工作是否认真负责、积极肯干、任劳任怨、热心踏实、精益求精等。其中,公务员的出勤情况一般比较具体,各级机关都有公务员工作时数的规定,易于考核。当然,公务员按规定出满勤,并不等于其按职位要求完成了工作任务,这还要看其工作态度和敬业精神。通过对公务员的工作态度和敬业精神加以考察和评价,改变某些机关中存在的出勤不出力,办事拖拉,效率低下的状况,进而提高公务员工作的积极性,增强其责任感和事业心。

  所谓“绩”,是指公务员的工作实绩。它主要包括公务员的工作质量、数量、效率及工作适应能力等方面的内容。工作数量包括公务员在一个考核周期内所完成的工作份数、尽职的程度、所达到的工作期限、努力的效果以及其他涉及实效的因素;工作质量包括公务员完成工作的准确性,工作的表现性或可接受性,工作的美观程度,是否合乎工作的质量要求,在完成工作过程中所表现的技巧与能力,决定或判断的健全性和预见性以及其他有关工作质量的情况;工作效率包括公务员完成工作的速度,为完成工作而耗费的时间、精力及其他支出是否具有经济性;工作适应能力包括公务员在工作过程中表现出的与上下级及同事的合作性,对新工作的学习能力及意愿,运用法规的能力以及其他适应工作环境的能力等。对公务员工作实绩的考核,构成公务员考核的主要内容。

  所谓“廉”,是指为人处事的廉洁,不贪污,不受贿,不侵占、挪用国家、集体的财产等。

  公务员考核的五大内容是一个有机的整体。对公务员的考核必须考核全面,又要突出重点。以“工作实绩”为考核重点,一方面是鼓励公务员干实事、求实效,为国家和社会多做贡献,另一方面是绩可以量化,标准比较明确统一,可以防止根据个人好恶或主观印象进行评价。注重实绩,就是防止在公务员考核中搞“大锅饭”,实行“平均主义”。但是公务员考核不能只看“绩”,而忽视对“德、能、勤、廉”的考核。特别是对“绩”要作全方位的理解,从建设和谐社会的高度来认识问题,不仅仅是看经济总量、市政环境,还要看环境的保护力度、人民群众的受惠程度与满意程度、社会良性发展程度等。总之,这个“绩”要符合科学发展观的要求,符合和谐社会的要求。

  四、一些特殊情形下的考核

  根据人事部关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知的规定.对新录用的、转任的、挂职锻炼的等特殊情形下的公务员的考核,有一些特殊的做法。

  1.新录用的公务员在试用期间,应对其进行考核,但在年度考核时只写评语,不定等次,考核情况只作为任职、定级的依据。

  2.转任的公务员,由其转任的现工作单位进行考核,并在年度考核中确定等次,其转任前的有关情况,由原单位提供。

  3.挂职锻炼的公务员,在挂职期间由挂职单位进行考核,并确定等次。在挂职单位工作不足半年的由原单位进行考核,挂职锻炼结束的当年由挂职的单位提供有关情况,原单位进行考核。

  4.单位派出学习、培训的公务员,由原工作单位进行考核,主要根据学习、培训表现确定等次。其学习、培训的有关情况,由所在学习、培训单位提供。非单位派出,但经单位同意外出学习的公务员,超过考核年度半年的,不进行考核。

  5.因病、事假累计超过半年的公务员,不进行考核。

  6.接受立案审查尚未结案的公务员,只进行年度考核,暂不写评语、不定等次,待问题查清后再行确定。

  7.受警告处分的公务员,对其进行考核,但在受处分的当年,不得定为优秀等次。受记过、记大过、降级、撤职处分的公务员,对其进行考核,但在受处分期间只写评语,不定等次。在解除其处分的当年及以后,按正常情况对待。

  第三十四条    公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。

  【释义】本条是关于公务员考核类型的规定。

  依照不同的标准,公务员的考核有多种类型。我国公务员法中有关考核的类型,以举行考核的时间为标准,分为平时考核和定期考核两类。

  一、平时考核

  平时考核,通常是指对公务员在日常工作中的表现及功过进行记录,主要考核公务员的出勤情况和公务员遵守办公规则情况,表现为考勤和工作检查。考勤是由专人负责记录有关出勤情况。工作检查,主要是由主管领导定期检查核实每个公务员的工作日志。平时考核的优点是便于对公务员的各种情况进行了解和考察,为公务员的年度考核提供原始的资料。平时考核的不足是难以制度化,容易流于形式。

  许多国家非常重视对公务员平时的考核。如美国公务员的上级领导对其下属都建有考核手册,凡公务员工作表现与这一领导所制定的工作标准有联系的部分,均要摘录在册。

  二、定期考核

  定期考核,通常是指有关领导人员以及专门的考核机构在一个工作年度结束后,按照规定的内容、标准、程序和时限,在平时考核的基础上对所属公务员一年来各方面的实际表现进行集中统一的考察和评价活动。定期考核是在平时考核的基础上进行的每年一次的阶段性概括和总结,是对公务员比较全面的考核方式。

  我国目前公务员年度考核工作开展的非常顺利,也制定了一系列公务员年度考核的配套法规、规章。有关年度考核的基本程序、考核结果及考核结果的使用、考核机构在公务员法及有关法规、规章中都有明确的规定。年度考核已经成为考察公务员的一个非常重要的途径。

  三、定期考核以平时考核为基础

  对公务员的考核应将定期考核与平时考核结合起来。平时考核是对公务员的日常工作情况及功过的记录,而定期考核是平时考核的概括和总结,表现为阶段性的考核结论。平时考核往往不直接导致对公务员的奖励或惩戒,但它是定期考核的基础;定期考核是对公务员一定时期工作的总评,是平时考核的集中反映,其结论将会导致公务员的奖惩及其他人事变动。平时考核只反映公务员一时一事的情况,往往带有片面性,而定期考核也有可能因时间长久失去记忆而产生主观臆断。因此,将定期考核和平时考核有机结合,将平时考核作为定期考核的基础,才能达到客观、全面评价公务员的目的。

  第三十五条    对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式,先由个人按照职位职责和有关要求进行总结,主管领导在听取群众意见后,提出考核等次建议,由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。

  对领导成员的定期考核,由主管机关按照有关规定办理。

  【释义】本条是关于公务员考核程序的规定。

  本条所讲的公务员考核程序,是指对非领导成员公务员进行年度考核的时候,为保证考核的客观、公正而必须经过的法定步骤或阶段。公务员考核程序,主要采取领导与群众相结合的方法。一方面,在考核过程中,主管领导在提出考核等次意见时,要事先听取群众意见。另一方面,在考核时,由部门负责人领导考核组织、确定考核等次,由主管领导提出考核等次意见。采用领导与群众相结合的方法开展考核工作,目的是增强考核工作的透明度,杜绝过去干部考核工作中由领导凭个人好恶评价干部现象的发生。

  一、对非领导成员公务员定期考核主要有以下程序:

  1.个人总结。个人总结是年度考核的第一项程序,是指被考核的公务员将自己本年度德、能、勤、绩、廉五方面进行全面的自我总结。个人总结要说明工作成绩,也要实事求是的剖析自身存在的不足。个人总结的优点是被考核者对自己的情况最了解,总结比较全面,也有利于被考核者作自我反思。不足是有时难以做到客观公正,有时会对错误与不足避重就轻。

  2.听取群众意见。各单位在进行年度考核时,应当听取群众意见,通过各种方式,让群众参与考核评议工作。方式主要有找公务员谈心、听取汇报、群众反映等。听取群众意见是群众路线在考核工作中的具体反映,目的是使领导集思广益,听取各方面的意见,保证考核结果的全面、客观、准确。

  3.主管领导提出的考核等次意见。主管领导人在听取群众意见的基础上,根据平时考核和个人总结写出评语,提出考核等次意见。主管领导就是公务员的上一级主管的领导。由主管领导提出考核意见,主要考虑到主管领导负责平时的考核工作,和被考核公务员长期在一起工作,对公务员的情况比较熟悉。同时,主管领导是公务员的直接领导者,有权威对公务员的考核作出建议。

  4.机关负责人或者经授权的考核委员会确定考核等次。在主管领导提出年度考核的等次意见后,一般还有一个复核的程序,即由考核委员会或考核小组对主管领导人提出的考核意见,进行审核。在审核基础上,机关负责人便可签字同意,予以确认。如果机关负责人认为不合适的,可以否决经审核的主管领导的考核意见,亲自确定公务员的考核等次。在实践中,有时机关负责人可以授权考核委员会来最后确定考核意见。

  二、对领导成员的定期考核

  所谓领导成员,按照公务员法第一百零五条的规定,是指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。对领导成员的定期考核,由相应的主管机关按照有关规定办理。

  第三十六条    定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。

  定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。

  【释义】本条是关于公务员考核等次的规定。

  考核等次是对公务员本年度中实际表现优劣的一种高度概括性评价形式。考核等次是公务员年度考核的最终结果,是一种法定的评价方式,每个考核等次都有相应的标准对应。各国都有考核等次的规定,但有关具体的考核等次并不相同。如美国考绩结果最早分为五等,后又分为三等,即优异、满意、不满意。日本的考核等次分为ABCDE五等。A等最高,一般不超过被评人数的百分之十,B等次之,E等最低。我国建国以后,在较长一段时间内,对干部考核都采用评语的方式,考核结果不分等次,只进行定性的描述。在1993年《国家公务员暂行条例》制定后,公务员考核等次分为优秀、称职和不称职三个等次。后来在考核实践中,许多单位反映,考核结果确定为三个等次过少,希望再增加一个基本称职等次。为了解决实际的问题,人事部门后来变通规定,对于那些德才表现较差,在考核中介于称职与不称职之间的人员,可以暂缓确定等次,给予3-6个月的考验期,待考验期满后,有明显改进的,确定为称职;没有明显改进的,则确定为不称职。后人事部门又取消了上述权宜之举,试行增设了“基本称职”等次。这次公务员法确立了“基本称职”这一考核等次。

  公务员法规定了优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。所谓优秀,是指正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策,模范遵守各项规章制度,熟悉业务,工作勤奋,有改革创新精神,成绩突出。所谓称职,是指正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策,自觉遵守各项规章制度,熟悉或比较熟悉业务,工作积极,能够完成工作任务。所谓基本称职,是指思想政治素质和业务素质一般,能基本完成本职工作,但工作作风方面存在明显不足,工作积极性、主动性不够,完成工作的质量和效率不高,或在工作中有某些失误。所谓不称职,是指政治、业务素质较差,难以适应工作要求,或工作责任心不强,不能完成工作任务,或在工作中造成严重失误。

  强调考核等次的结果要以书面的形式通知公务员本人,是对公务员知情权和申诉权的保护。由于考核等次的结果直接与公务员的职务、级别、工资待遇等挂钩,因此对公务员来说,有权及时知道影响自己重大权益的考核结果。公务员法第九十条规定,对定期考核为不称职的人事处理决定不服的,公务员有权提出申诉。只有知道考核结果,公务员才有可能行使申诉权,因此,及时以书面的形式通知公务员的考核结果实际上是对公务员申诉权的保护。如果考核机关不及时将考核结果通知公务员,将承担法律责任。公务员法第一百零一条规定,不按照程序进行考核的,对负有责任的领导人员和直接责任人员,可以给予批评教育或者处分。

  第三十七条    定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

  【释义】本条是关于公务员考核结果的法律效力的规定

  各国都很重视对考核结果的使用,将其作为开展其他有关人事管理活动的依据。如在英国,文官的晋升,除以年资为依据外,尚需以文官的年度考核报告为参考。在同等年资的条件下,考核成绩优异者,将获得更多的晋升机会。将公务员考核工作作为公务员管理的重要组成部分,将定期考核结果作为评价公务员工作表现、行政能力、政治素质的主要标准,将定期考核结果作为公务员奖励、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的基本依据,可以有力的教育、激励和监督公务员、提高公务员队伍的整体素质、提高行政效率。

  考核的结果对于公务员具有比较大的影响。根据公务员法和有关规定,不同考核等次有相应的处理。

  1.对于考核结果为优秀等次的奖励。

  (1)公务员年度考核被确定为称职以上等次的,以其本年度十二月份基本工资额为标准,发给一个月的奖金。

  (2)对年度考核确定为“优秀”等次人员,可给予记功或嘉奖。

  (3)公务员在现任职务任期内,年度考核连续两年被确定为称职以上等次的,在本职务工资标准内晋升一个工资档次。

  (4)连续两年被确定为“优秀”等次的人员,可提前具备晋升资格。

  (5)公务员连续三年被确定为优秀等次,在本职务对应级别内晋升一级。

  2.对于考核结果为称职的奖励。

  (1)公务员年度考核被确定为称职以上等次的,以其本年度十二月份基本工资额为标准,发给一个月的奖金。

  (2)对年度考核确定为“称职”等次中表现特别突出的人员,可给予记功或嘉奖。

  (3)公务员在现任职务任期内,年度考核连续两年被确定为称职以上等次的,在本职务工资标准内晋升一个工资档次。

  (4)公务员连续三年被确定为称职以上等次的,具有晋升职务的资格。

  (5)公务员连续五年被确定为称职以上等次的,在本职务对应级别内晋升一级。

  3.对于考核结果为基本称职的处理。

  对确定为“基本称职”等次的人员,可视同“称职”等次晋升级别和工资,但一年内不得晋升职务,通过诫勉谈话、离岗培训等,促其改正提高。

  4.对于考核结果为不称职的处理。

  (1)对确定为“不称职”等次的人员,当年定为不称职的,要按有关规定降职,工资级别作相应调整。降职后,其职务工资就近就低套入新任职务工资档次。其原级别在新任职务对应级别范围内的,不降低原级别;原级别高于新任职务对应级别的,降到新任职务对应的最高级别,并执行相对应的级别工资。

  (2)连续两年确定为不称职的,要按规定予以辞退。