第四章 录用

  录用,是指机关通过法定程序,采用公开考试、严格考察的办法和按照德才兼备的标准,选拔优秀人才担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的人事制度,具有公开性、平等性和竞争性三大特点。根据本法的有关规定,非公务员获得公务员身份主要有四种方式:选任、调任、聘任和录用,以录用为主,选任、调任和聘用为辅。公务员是机关中人的因素,是机关中最基础、最活跃、最有创造性的因素。高素质的公务员队伍是机关良性、高效、协调运转的决定性因素。提高公务员队伍素质,改善公务员队伍结构是一项系统工程。除了通过培训、辞退等制度帮助、鼓励和鞭策公务员提高自身素质外,更重要的是在公务员队伍的“进口”处设好门槛、把好关,将高素质人才吸纳到公务员队伍中来。我国自1994年开始在中央国家机关公开招考公务员,目前已经逐步推进到全国各级各类机关单位。

  第二十一条    录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

  民族自治地方依照前款规定录用公务员时,依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。

  【释义】本条是关于公务员录用的范围、方法和标准的规定。

  一、公务员录用的范围

  本法规定,录用的范围仅限于担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。根据本法第十六条的规定,主任科员以下的非领导职务具体包括:主任科员、副主任科员、科员和办事员。除内部晋升外,对于主任科员以上的领导职务和非领导职务,主要是通过调任和选任的方式进行补充。对于主任科员以下的领导职务,则主要通过调任方式进行补充。这是考虑到担任高级别职务,特别是领导职务的公务员需要有敏锐的政治头脑、丰富的工作经验和领导才能,这些素质需要通过在有关部门的长期实践,积累经验后才能具备,而采取考试的方式从社会上录用的人员,有时难以达到要求。

  二、公务员录用的办法和原则

  1.公开考试。公开是公正与公平的基础。公开考试,是指公务员考试录用面向社会,公开招考,主要体现在五个方面:(1)招考政策公开;(2)报名时间、招考条件、招考对象公开;(3)用人部门、招考职位、任职资格条件公开;(4)考试时间、方法和程序公开;(5)考试成绩、拟录用人员名单公示、录用结果公开。公开的方式有多种,包括网络、报纸、电视等,特别是网络,可以极大的保证公务员考试录用的公开性。

  2.严格考察。主要指在公开考试的基础上,根据本法第二十九条的规定对报考人员进行考察,即到其所在单位进行考察了解。考察的内容主要是报考人员的政治思想和道德品质等,也考察其工作能力。严格考察是“择优”的前提,其目的在于保证被录用的公务员符合德才兼备的标准。德才兼备是我党我国在长期实践中形成的干部选拔与使用的标准,是经过历史验证了的、合理的、行之有效的原则。公开考试的重点在于考察报考者的“才”,而严格考察的重点则在于报考者的“德”。把公开考试和严格考察结合起来,才能保证被录用人员既具备真才实学,又具有坚定政治思想、道德品行良好的应试者被录用,从“人口”处保证公务员的高素质。

  3.平等竞争。平等即公民在担任公职方面享有平等机会和权利。平等竞争首先体现在机会平等,即任何人不论民族、种族、性别、出身、宗教信仰、婚姻状况等有何不同,都有报考公务员的资格。招录机关在确定报考资格条件时,必须遵循必要和合理原则,不能随意增加不合理的限制性报考条件,比如要求报考者未婚、男性,或规定其他歧视性的身体要求等。平等性还体现为录用规则的一致,在考试时制定统一的评分标准和录取分数线,根据成绩的高低,来决定录用人员。只有达到分数线以上的报考者才有被录取的可能,达不到分数线的,一律不得录取。

  4.择优录取。主要是指一个职位由多个报考者报考,实行差额考试,将成绩最优秀的报考者录用为公务员。择优录取是平等竞争的结果。在整个录用工作过程中,报考者要经历报考申请审查、笔试、面试、报考资格复审、考察和体检等环节,每个环节都要经过激烈竞争,只有优胜者才有资格进人下一个环节的竞争。竞争为择优提供了可能,择优是竞争的应有之义。

  三、对民族自治地方公务员录用的特殊规定

  民族区域自治是我国宪法确定的基本原则和我国的基本政治制度。对少数民族报考者予以适当照顾所依照的法律和有关规定主要是:民族区域自治法第十八条的规定:“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”第二十二条第二款的规定:“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候,对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。”在民族自治地方,少数民族报考者被录用为公务员后,成为直接履行公职,管理国家事务的人员,更有利于发挥各族人民当家作主的积极性,有利于发挥少数民族报考者熟悉本民族历史和风俗习惯的优势,有利于巩固国家的统一,促进民族自治地方各项事业的发展。在民族自治地方对少数民族的报考者予以适当照顾,并不违反平等竞争的原则。因为许多少数民族由于历史原因,处于经济、文化较落后的状况,如果对他们的要求过于严格,将导致我国公务员队伍中少数民族比例过低,这样对他们将是不平等的。适当照顾的方式主要有三种:一是在制定招考录用计划时,规定少数民族公务员录用的比例;二是在同等条件下,优先录用少数民族报考者;三是适当降低少数民族报考者的录取分数线。

  第二十二条    中央机关及其直属机构公务员的录用,由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用,由省级公务员主管部门负责组织,必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。

  【释义】本条是关于公务员录用主管机关及其权责划分的规定。

  一、公务员录用的组织机关

  公务员录用的组织机关是中央公务员主管部门、省级公务员主管部门及获得授权的设区的市级公务员主管部门。在公务员录用过程中,涉及到三方主体:公务员主管部门、用人单位以及报考者。公务员主管部门和用人单位在公务员录用过程中是相互配合,适当分工的关系。公务员主管部门主要负责两方面工作:一方面,制定有关公务员录用的统一规定,这包括有关考务、面试、考察、体检的一般规定;另一方面,组织统一的公务员考试,包括制定录用计划、审定试题、规定时间、发布公告、报名及资格审查、考试管理、试卷评判等活动。用人单位主要是配合公务员主管部门的考试工作,包括提供用人名额、职位描述等信息;根据笔试成绩的高低,组织面试工作;根据面试成绩公布体检人员的名单;组织体检;确定拟录用名单等。

  本法规定由公务员主管部门,而不是用人单位负责组织公务员的录用工作,目的在于保证公务员考试的公正性和严肃性。公务员考试是一项严格而复杂的工作,必须保证考试标准、方法、时间及各项具体要求相对统一,以保证考试工作的公正性和严肃性。只有由相对独立的公务员主管部门负责公务员的录用工作,才能把各部门的公务员录用工作统一起来,并提供相对统一的标准。但是,毕竟用人单位最清楚其所需求的人员要求,因此公务员主管部门主要职责是维持公务员录用过程中的良好秩序,对用人单位的要求和确立的职位要求应给予尊重。

  二、公务员录用组织机关的权限划分

  我国宪法第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”本条规定,在公务员录用工作中,中央公务员主管部门负责组织中央机关及其直属机构公务员的录用,省级公务员主管部门负责组织地方各级机关公务员的录用,省级公务员主管部门可以在必要时,授权给设区的市级公务员主管部门组织其本辖区内公务员录用。将公务员录用组织机关分中央和省级两个层次,是考虑到我国人口众多、幅员辽阔、发展不平衡的因素,同时也是为了充分发挥和调动地方的主动性和积极性。对于应否允许省级公务员主管部门授权设区的市级公务员主管部门组织录用公务员,在审议和征求意见的过程中,一些常委委员、地方和部门持反对意见,认为作出授权规定,将引起公务员招考的不正之风,不利于保证录用工作的公开、公平、公正。但本法最后保留了这样的授权规定,就是因为考虑到有些省、自治区内部各地、市的情况也有很大的区别,如果统一由省级公务员主管部门组织考试录用,难以满足某些设区的市录用公务员的需要。设区的市级公务员主管部门组织录用公务员的权限是由省级公务员主管部门授权的,省级公务员主管部门对此享有监督权。省级公务员主管部门认为条件成熟,已经没有授权的必要时,可以收回授权。

  中央机关,主要是指中共中央机关、全国人大机关、国务院及其各部委、全国政协机关、最高人民法院、最高人民检察院等中央机关。中央机关的直属机构,主要是指中共中央、国务院的直属机构。国务院的直属机构是指根据精简原则,设立的主管各项专门业务的机关,如国家税务总局、国家广电总局、新闻出版总署、海关总署等。地方各级机关,包括省级、设区的市级、县级、乡级的各级机关。这里的机关都是作广义理解的,包括地方各级各类党政机关。

  第二十三条    报考公务员,除应当具备本法第十一条规定的条件外,还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。

  【释义】本条是关于公务员报考资格条件的规定。

  报考资格条件,是指国家和主考机关规定的成为某个职位上的公务员不可缺少的条件。关于报考资格条件,可以参看本法第十一条的释义。

  本法规定由省级以上公务员主管部门规定拟任职位要求的资格条件,是考虑到本法第十一条所列举的条件只是公务员应当具备的最基本的条件,而每个职位的工作性质、责任大小、难易程度以及任职资格条件都是不同的,这就要求公务员录用必须按职位要求选择被录用人员,法律无法对职位要求作出统一的规定,只能规定由省级以上公务员主管部门规定相关的资格条件。省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件,包括以下三层含义:首先,必须是省级以上公务员主管部门才有权规定,即中央公务员主管部门和各省、自治区、直辖市的公务员主管部门,获得授权组织录用的设区的市级公务员主管部门无权作出规定;其次,规定的资格条件必须是拟任职位所必要的,比如专业要求、学历要求、工作经历要求等,但不能规定歧视性的资格条件;再次,规定的条件不得与本法明确规定的条件相冲突。

  第二十四条    下列人员不得录用为公务员:

  (一)曾因犯罪受过刑事处罚的;

  (二)曾被开除公职的;

  (三)有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

  【释义】本条是关于禁止录用情形的规定。

  公务员录用组织机关应加强对报考人员的报考资格和报考申请的审查,一旦发现报考者具有本条所述的禁止录用情形,停止录用。其目的是为保证新录用公务员的纯洁性。但是,实践中应当注意对于一些偶尔有违反有关部门的规定,但是并没有构成犯罪,也没有被开除公职,并且经教育改正,条件优秀,符合公务员录用条件的,他们仍然可以被录用为公务员。对于曾经辞职或被辞退的人员,也不属于被禁止录用的对象,只要他们符合报考条件,考试成绩优秀,也可以被录用为公务员。不得录用为公务员的情况是:

  1.曾因犯罪受过刑事处罚的。犯罪包括故意犯罪和过失犯罪。刑事处罚包括刑法规定的主刑,即管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑,也包括附加刑,即罚金、剥夺政治权利、没收财产。曾经受过刑事处罚的人员一律不得录用为公务员。在公务员法草案审议和征求意见的过程中,一些常委委员、地方和部门提出,对于过失犯罪而受到刑事处罚的人,可以考虑允许录用为公务员。立法机关最后没有采纳这个建议。这是考虑到公务员是履行公职的人员,国家对他们的要求理应高于对普通人的要求,他们也应当具备比其他人更高的素质,因此无论是曾因故意犯罪还是过失犯罪受到刑事处罚的人,都不得录用为公务员。

  2.曾被开除公职的。“开除公职”是指依法定的程序被用人单位开除。这里的公职,主要是指在国家机关、国有企业事业单位、人民团体中从事公务的职务。在公务员法草案审议和征求意见的过程中,一些常委委员、地方和部门提出,对于被开除公职后一定期间后,确有悔改表现的,可以考虑允许录用为公务员。立法机关最后没有采纳,也是考虑到国家对公务员的要求比较高,无论什么原因,只要是被开除公职,就一律不得担任公务员。

  3.有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。这是兜底条款,也是为其他法律针对特殊类别公务员规定录用条件预留的空间。

  第二十五条    录用公务员,必须在规定的编制限额内,并有相应的职位空缺。

  【释义】本条是关于录用公务员前提条件的规定。

  一、在国家规定的编制限额内

  规定录用公务员必须在国家规定的编制限额内进行,主要是从控制国家机关规模,防止机构膨胀的角度来考虑的。编制,是指机关根据机构设置性质及其工作任务、职责范围而确定的人员定额和职位分配。其核心是科学、合理用人的数量标准。国家机关及其内部机构,都是根据一定任务来设置一定的机构,根据确定的机构来制定编制,再根据编制来配备人员。确定国家机关的编制时,必须遵循因事设人原则、精简原则、效能原则等。编制工作是涉及国家管理体制的大事,具有法定性,任何单位的人员总额都不得超编。公务员主管部门在审定录用计划时,必须坚持只有在缺编的情况下,才能给予录用名额。

  二、有相应的职位空缺

  规定录用公务员必须有相应的职位空缺,是从优化机关内部工作的角度来考虑的。我国实行公务员职位分类制度。各级国家机关,都要在定职能、机构、编制的基础上,按照一定的标准设置职位,并有明确的职责任务和任职资格条件。某一职位上的工作任务及权限是该机关职能分解的最小单位。不同职位的职责、工作任务和要求是不同的。出现职位空缺,说明该机关某一部分工作任务无人执行,影响到机关的工作效能,这时才有录用公务员的必要。如果没有职位空缺,说明该机关各职位上的职责都有人履行,且该机关已满编,无须录用新人员。

  根据以上两个条件,公务员主管部门组织编制录用计划。录用计划一般是年度的。编制工作的主要步骤是现有各用人部门向本级公务员主管部门申报用人计划,内容包括用人部门名称及其编制数、缺编数、拟增总人数、拟录用职位名称等。然后由公务员主管部门根据本条的规定进行审查后予以确定。

  第二十六条    录用公务员,应当发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。

  招录机关应当采取措施,便利公民报考。

  【释义】本条是关于公务员录用考试中招考公告的规定。

  一、发布招考公告

  发布招考公告就是通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒将有关招考的事项公之于众,以便符合条件者报名参加考试,以利于在更大范围内选拔优秀人才进人机关。招考公告应当提前一定的时间公布。公布的方式包括报纸、电视、杂志、网络等,其中网络已经成为一种非常重要、便捷的公布途径。提前一定的时间公布,便于报考者有足够的时间去考虑报考的职位,使报考选择更加理性。招考公告中必须载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他事项,如考试时间、地点、方式等。

  需要注意的是,招考公告中载明的内容具有法定的效力,不得随意更改。特别是报考资格条件,如果有身体等方面的要求,必须明确、具体载明;没有载明的,视为没有相应要求。招考单位不得以没有载明的要求,取消报考者的考试资格和录用资格。

  二、便民原则

  便民,简单地说就是方便人民群众。公务员招考过程中的便民原则就是要方便报考者报名参加公务员考试。便民原则是我国法制的重要原则。在公务员报考过程中,便民原则的具体要求有两个方面:一方面,要求招录机关以报考人员容易看到的方式公布招考信息;另一方面,要求招录机关采取一定的措施,方便报考人员报名,这些措施包括有关考试资讯要容易获得、报考的时间要足够、报考的地点要适当、报考的方式要灵活等。比如,近年来,各招录机关以网络的形式通过网络提供招考信息和服务,并允许报考人员通过网络进行报名并对其进行资格初步审查,就是便民原则的体现。

  第二十七条    招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查。报考者提交的申请材料应当真实、准确。

  【释义】本条是关于公务员录用考试中报考资格审查的规定。

  报考资格审查是保证公务员素质的第一道程序,主要是了解报考者是否具备公务员的条件和报考职位所特别要求的条件。根据招考公告,符合报考条件的公民携带必需的资格证明材料,自愿到规定地点报考。资格证明主要包括身份证、工作证、毕业证、学位证及其他相关资格或能力的证书或证件等。在实践中,对资格审查一般分为两个步骤:第一步,通过网络进行网上的初步资格审查。由报考者填写一定规格的电子文本,通过网络提交录用组织机关进行初步审查。第二步,实地的资格审查。在通过网上初步资格审查后,报考者在规定的时间,到规定的报考地点进行报名确认。同时,录用组织机关对申请报考者提交的各种证明材料的可靠性进行审查。符合报考资格条件的报考者,才能拿到准考证,获得参加公务员录用考试的笔试资格。

  第二十八条    公务员录用考试来取笔试和面试的方式进行,考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。

  【释义】本条是关于公务员录用考试的方式的规定。

  我国公务员公开考试的方式有两种:笔试和面试。

  笔试,是指预先拟好试题,让考生在规定的时间内运用文字解答试卷,然后通过试卷评判学生掌握基本知识和专业知识的程度、写作能力、阅读理解能力、对于知识的综合运用能力以及逻辑思维能力的测试方法。笔试的内容包括两类:行政职业能力测验和申论两个科目。行政职业能力测验主要是测查考生从事国家机关工作必须具备的潜能。考试结构一般包括常识判断(涵盖政治、经济、法律、管理、人文、科技等)、语言理解与表达、数量关系、判断推理和资料分析等五个部分。申论主要通过考生对给定材料的分析、概括、提炼、加工,测查考生解决实际问题的能力、文字表达等能力。

  面试,是指主考人通过与考生对话,来考查考生的知识和能力。面试方式可以直观地了解考生掌握和运用知识的能力、应变能力、语言表达能力等。笔试和面试是有着前后承继关系的两种考试方式,只有笔试通过的考生,才有面试的机会。面试主要是结构性面试,即分为若干评测要素,考察考生适应职位要求的基本素质和实际工作能力,包括口头表达能力、反应能力、仪表等,主要方式有口试、模拟操作、智能测试等。

  第二十九条    招录机关根据考试成绩确定考察人选,并对其进行报考资格复审、考察和体检。

  体检的项目和标准根据职位要求确定。具体办法由中央公务员主管部门会同国务院卫生行政部门规定。

  【释义】本条是关于公务员录用中考察和体检的规定。

  严格考察是本法第二十一条规定的公务员录用的程序之一。考生通过笔试、面试合格后,还要进行考察。确定考察名额,只能以报考者的考试成绩为标准,该成绩以面试成绩为主,参考笔试成绩。笔试、面试中招考机关获得的材料和信息,都是由考生自己提供的。考察是招考机关实地进行调查,内容主要有:报考资格复审、考察和体检。报考资格复审是对报考人员进行的第二次资格审查,本法规定在对被确定为考察人选的报考人员进行考察和体检之前再进行一次资格审查,是考虑到他们很有可能最终被录用为公务员,必须十分谨慎,否则在他们成为公务员后,才发现他们不符合报考资格,再取消录用,将浪费大量的人力和财力,也会影响公务员考试的严肃性。对报考人员的考察,是指到考生所在的单位或学校实地考察该报考人员的思想政治状况、道德品德、工作能力等。体检,是对报考人员进行身体检查,以确定其是否具有正常履行职责的身体条件。把它安排在考试录用的结尾阶段,主要是为了减轻考生的负担,使其安心复习考试。有的单位将体检提前,是不符合公务员法的规定的。体检可以由组织录用的公务员主管部门统一组织进行,也可以由用人单位统一组织进行,必要时也可以委托考生所在地的具备一定资格条件的医院进行。

  根据公务员法第十一条第(五)项的规定,公务员要具有正常履行职责的身体条件。衡量是否具有正常履行职责的身体条件的手段是体检。体检的项目和标准的设置,以前在全国并没有一个统一的标准,而是由各省甚至各单位确定。由于体检项目和标准的设置可能会直接影响到报考者能否被录用,并具有较强的技术性,因此实践中对体检项目和标准的设置,产生了一些争议和矛盾。因此,本条规定,体检项目和标准根据职位要求确定,以与本法第十一条的规定相协调;并规定体检的具体办法由中央公务员主管部门会同国务院卫生行政部门规定,以在全国范围内统一实施。2005年1月17日人事部和卫生部已经制定颁布了《公务员录用体检通用标准(试行)》,对于体检标准的理解,各招录单位不得自行其是。

  第三十条    招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果,提出拟录用人员名单,并予以公示。

  公示期满,中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案;地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。

  【释义】本条是关于公务员录用审批的规定。

  公示是指,通过一定的方式,在一定范围和期限内将拟录用的名单进行公布,广泛听取群众意见、接受群众监督。拟录用的人员名单是在经过考试、考察之后,招录机关根据考试成绩、考核结果和体检结果,对合格者按照成绩高低,并在编制限额内按照所需人数而提出的。对拟录用人员名单,必须进行公示。公示有利于听取各方面的意见,更全面、更准确地了解拟录用人员,减少录用失误,提高选人用人质量。公示的内容,主要是拟录用人员的姓名、性别、籍贯、毕业院校、拟录用的职位等个人信息。公示是有期限的。公示可以通过包括网络在内的各种媒体进行。

  拟录用人员名单经过公示后,无异议或者虽有异议但经调查不属实的,招录机关可以决定录用人员名单或者提请公务员主管部门审批拟录用的人员名单。中央一级招录机关自己决定录用人员名单,同时报中央公务员主管部门备案,以供其事后监督。地方各级招录机关只有最后录用人员名单的提议权,自己不能决定录用人员的名单,必须将拟录用的人员名单报省级或设区的市级公务员主管部门审批,获得批准后,方可录用。其中,省级招录机关报省级公务员主管部门审批,设区的市级以下的招录机关,报设区的市级公务员主管部门审批。

  第三十一条    录用特殊职位的公务员,经省级以上公务员主管部门批准,可以简化程序或者采用其他测评办法。

  【释义】本条是关于特殊职位公务员录用的规定。

  录用公务员要遵循公开、平等、择优录用的原则,必须遵循法定的招考录用程序。但有些职位涉及国家安全、保密或者专业技术性很强,不宜进行公开考试,只能通过一些特殊的方法进行录用。特殊录用主要是指录用程序和选拔方法上的特殊,一定范围内的竞争和择优还是适用的。这些特殊的职位主要有:1.因职位特殊不宜公开招考的,如安全、公安部门中的某些职位。2.因职位特殊,需要专门测量报考者水平的。3.因职位所需要的专业知识特殊,难以形成较大范围内的竞争的,比如外交机构或机关内设研究机构中的小语种职位。

  第三十二条    新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的,予以任职;不合格的,取消录用。

  【释义】本条是关于新录用公务员的试用期的规定。

  公务员实行试用期的目的是,由用人单位在试用期间对试用人员的政治素质、工作能力等作进一步的考察,防止“高分低能”、“有才无德”的人员进入公务员队伍。考试是一种比较科学、合理、公平的择才机制,适合于测验人的知识和技能,但有一定的偶然性,也很难用来考察人的道德品行。试用制度可以较好的弥补考试制度的不足。同时,在试用期内,新录用公务员在拟任工作岗位上工作,有利于尽快熟悉和掌握工作知识和技能。

  在试用期内,新录用的公务员可以视为一种附条件的公务员。他们享受国家财政统一发放的试用期工资、与本部门正式工作人员相同的政治和生活福利待遇、履行公务员的义务。但在试用期间,新录用的公务员不确定职务和工资级别。《人事部关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》规定,应对试用期间的公务员进行考核,但在年度考核时只写评语,不定等次,考核情况只作为任职、定级的依据。考核合格的予以任职定级,不合格的取消录用资格。