第一章 总则

  总则是对法的一般性问题作出规定,主要是对立法目的、依据、调整范围、基本原则和管理体制等问题作出规定。本法的总则共十条,内容包括:立法目的和根据,调整范围,本法的指导思想,公务员管理的原则,公务员主管部门的职责和权限等。这些内容的确定和规范,为以后各章具体条文的设计确定了指导原则和理论前提。

  第一条    为了规范公务员的管理,保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能,根据宪法,制定本法。

  【释义】本条是关于立法目的和根据的规定。

  一、制定公务员法的必要性。主要体现在三个方面:一是贯彻依法治国、实现干部人事依法管理的需要。宪法明确地规定了我国法制建设的目标,即依法治国,建设社会主义法治国家。党的十六大提出,到2010年形成中国特色社会主义法律体系,党要“坚持依法执政”。干部人事管理法律规范是社会主义法律体系的重要组成部分,干部人事管理的法治化是依法治国的重要内容。建国五十多年来.我国一直没有一部干部人事管理的综合性法律。公务员法的制定颁布,填补了这一空白,具有里程碑意义。二是进一步完善公务员制度的需要。1993年8月,国务院制定颁布了《国家公务员暂行条例》,在各级国家行政机关建立和推行公务员制度,并在党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、群团机关参照试行。10多年来,公务员制度的推行促进了机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化,对优化干部队伍、促进勤政廉政、增强干部队伍活力、提高工作效能,发挥了重要的作用,社会各界普遍认为这是一项成功的改革。同时,暂行条例颁布十多年来,我国的政治经济社会各方面都发生了巨大的变化,干部人事制度改革不断深化,积累了丰富的经验,形成了许多新的成果,需要通过立法,进一步加以总结完善。三是加强国家管理,为社会提供高效优质服务的需要。国家的一项重要职能是为社会提供服务,而其服务职能是由广大的公务员的工作来实现的。公务员的工作质量和效率直接影响国家机关工作的质量和效率。通过制定公务员法,对公务员的义务、权利和管理作出全面具体的规定;通过对公务员的严格要求、严格管理、严格考核,提高公务员的素质,规范公务员的行为,加强对公务员的监督,保障公务员的权利,使公务员为社会提供优质高效的服务。

  二、公务员法的制定过程。公务员法的起草制定,大致经过了三个阶段:第一阶段是2000年8月到2004年3月,研究起草阶段。2000年8月,中组部、人事部在深入调查研究,总结暂行条例实施经验的基础上,着手研究起草公务员法,组建了一个实际部门和专家学者相结合的起草班子。起草工作中,认真总结暂行条例颁布实施的经验,深入研究近十年来干部人事改革的新成果,广泛比较研究世界各主要国家公务员制度发展的情况,经反复研究论证,形成了公务员法草案送审稿,由人事部于2004年3月报送国务院。第二阶段是2004年3月到2004年12月,国务院审查提出议案阶段。国务院法制办收到草案送审稿后,立即征求了各中央部门和各省、自治区、直辖市人民政府以及有关民主党派的意见。在此基础上,法制办会同中组部、人事部对送审稿作了反复研究修改,形成公务员法草案,并报国务院常务会议讨论通过。第三阶段是2004年12月到2005年4月27日,全国人大常委会审议通过、国家主席签署公布阶段。2004年12月25日,第十届全国人大常委会第十三次会议将公务员法草案列人议程,人事部部长张柏林受国务院的委托,在常委会全体会议上作关于公务员法草案的说明,随后常委会分组会议对草案进行了审议。会后,法制工作委员会将草案印发中央有关部门、各地和法律教学科研单位征求意见;法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会还联合召开了三个座谈会,听取中央有关部门和部分专家的意见。法律委员会于2005年4月先后两次召开会议,根据各方面的意见,对草案进行了逐条审议,提出了修改意见。2005年4月25日,全国人大常委会第十五次会议召开,法律委员会副主任委员胡光宝在全体会议上作关于公务员法草案审议结果的报告,随后会议对草案二次审议稿进行了分组审议。会议期间,根据常委会组成人员的审议意见,作了进一步的修改完善,4月27日由常委会全体会议表决通过。当日,国家主席胡锦涛签署主席令予以公布,自2006年1月1日起施行。

  三、制定公务员法的指导思想与宗旨。立法的指导思想和宗旨是一部法律的基点,它为立法活动指明方向和提供理论依据,对于确定法律的原则、设计法律制度、起草拟订条文、处理解决分歧意见等具有重要的指导意义。

  制定公务员法的指导思想是,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的十六精神,坚持党管干部的原则,体现现行干部管理体制的要求,改革和完善公务员制度,为全面建设小康社会提供组织保证和人才支持。

  公务员法的立法宗旨有以下四个方面:一是规范公务员的管理。从制定该法的直接目的来看,就是为了使公务员的管理有法可依,有章可循。也就是说,总结长期以来党和国家干部人事管理的经验,借鉴国外人事行政管理中有益的、科学的管理原则和管理办法,形成科学合理的公务员管理规范,以保证公务员管理的科学化和法制化。二是保障公务员的合法权益。权益包括权利和利益。在实践中,公务员的权益受到各种不法的侵犯的肯定时有发生,比如:有些地方长期拖欠工资,没有按时足额地发给工资、退休金等;有的公务员在职务升降、考核等工作中受到不公正待遇等。这些肯定严重影响和挫伤公务员工作的积极性,需要努力避免和克服。因此公务员法把保障公务员的合法权益作为立法宗旨之一。三是加强对公务员的监督,促进勤政廉政。公务员是国家的公职人员。为了防止公务员滥用手中的权力,对公务员的义务、纪律需要特别的要求。对公务员的这种特别要求不同于对普通公民的要求,也不同于对一般的在国有企业、事业单位工作的公职人员的要求。为了加强对权力的监督和制约,需要加强对公务员的监督。四是建设高素质的公务员队伍,提高工作效能。在新形势下,加强党的执政能力建设,推进民主法制建设,做好经济调节、市场监管、公共管理和社会服务等工作,需要造就一批高素质的人才,需要有一套公务员从事公务活动的科学、民主的行为规范。这就需要在制度和机制上吸引优秀人才加入到公务员队伍,在他们加入到公务员队伍后,通过培训、缎练等各种形式提高公务员队伍的素质;需要进一步完善公务员的行为规范,强化公务员的服务意识和效率意识,以最少的投人争取最大的管理效益,不断提高管理水平,提高工作效能。

  四、制定公务员法的依据。本法的立法依据是中华人民共和国宪法。宪法对国家机关的工作制度、国家机关工作人员的权利义务,以及中央和地方各级政权机关的职权与组织制度等作了规定。宪法确立了人民代表大会制度为国家的根本政治制度,规定了国家机构实行民主集中制的组织原则。宪法第二十七条还规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和效率,反对官僚主义。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”这些规定都是制定立法的直接依据。

  第二条    本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

  【释义】本条是关于公务员范围的规定。

  一、国外公务员范围的一些情况。从世界各国的情况来看,各国公务员的范围不尽一致,大体说来有三种类型:第一种是以英国为代表的小范围,即公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官,不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。许多英联邦国家也基本属此类型。第二种是以美国为代表的中范围,即中央政府机关中的所有公职人员,包括政务官与事务官都称为公务员,但适用于国家公务员法规的只是事务官。第三种是以法国为代表的大范围,把从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都统称为公务员。其中又将公务员分为两大部分:一部分是不适用公务员法的公务员,如议会的工作人员、法院的法官、军事人员等;一部分是适用于公务员法的公务员,如中央政府和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、外交人员、教师、医务人员等。日本也属此类型。总的来看,各国公务员范围各不相同,都是根据本国的政治制度、文化传统以及人事管理的实际情况确定的。

  二、对公务员范围的不同意见。公务员法草案第二条曾规定:“本法所称公务员,是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。”按照草案说明,草案规定的公务员范围包括中国共产党和民主党派机关的工作人员、法官、检察官等。对此,在审议和征求意见过程中,主要有三种不同意见:一是认为草案规定的公务员范围过宽。其主要理由是:政党机关工作人员以及法官、检察官在工作性质、职责权限、工作方式、权利义务、管理体制等方面都不同于行政机关工作人员,不加区别地纳入公务员的范围,会淡化公务员制度的特点,也会给科学设定公务员的纪律、义务、管理规范等带来诸多不便。从国际上看,公务员范围通常是指政府机关工作人员。建议按照分类管理的思路,分别立法、分别管理。二是认为草案规定的公务员范围应再扩大。有的建议参照法官、检察官的模式,将中国人民解放军军官纳入公务员范围;有的建议将交通海事工作人员、教师等纳入公务员范围。三是认为草案关于公务员定义的规定与所要调整的一些公务员的性质和职责不对应。

  三、公务员的界定标准与范围。针对公务员范围的各种不同意见,全国人大法律委员会经反复研究认为,干部管理制度正处在改革过程中,公务员的范围需要同民主政治发展进程相适应,同我国现阶段干部管理体制相符合,草案的规定符合实际情况,建议维持草案规定的范围;同时,建议对关于公务员定义的表述作修改完善,以符合所要规范的公务员范围。最后,立法机关接受了这个建议。公务员法规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”按照上述规定,是否属于公务员,必须符合三个条件:一是依法履行公职。即依法从事公务活动的人员,他不是为自己工作,也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。这里所依的“法”,是广义的“法”,包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等。宪法确定了中国共产党和国家政治生活和社会生活中的领导地位,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党。因此,政党机关及其工作人员以不同方式参与对国家政治、经济和社会事务的决策及实施的活动也是一种履行公职行为。二是纳入国家行政编制。仅以履行公职为标准,还不能作出明确的界定。有一些在国家举办的事业单位中工作的人员,他们从事的也是公务活动,但并未纳入国家的行政编制序列,因而不能认定为公务员。必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。对于“编制”一词,实践中有多种用法,除使用行政编制外,还有政法编制、国家编制、机关编制等。这里的“编制”系指各种纳入国家编制管理机关管理的机构序列及人员,不仅限于行政机关编制。三是由国家财政负担工资福利。也就是由国家为他们提供工资、退休和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员,但并不是财政供养的人员都是公务员。财政供养人员的很大一部分,如公立学校的老师、科研院所的科研人员等,虽然由国家负担其工资福利,但不属于公务员,因为他们不具备另外两个条件。

  根据公务员法草案说明、全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告,按照上述界定标准,公务员的范围主要是以下七类机关的工作人员:1.中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员;中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员;街道、乡(镇)党委机关的工作人员。2.人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委,地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长,专职常委乡(镇)人大专职主席、副主席;各级人大常委会机关工作人员;各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。3.行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员,各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。4.政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长;政协各级委员会工作机构的工作人员;政协专门委员会办事机构的工作人员。5.审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。6.检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。7.民主党派机关的工作人员。包括8个民主党派中央和地方各级委员会主席(主委)、专职(驻会)副主席(副主委)、秘书长;中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。

  四、确立公务员范围的依据。公务员法确定公务员的上述范围,其主要的考虑:一是我国政治制度的特点。坚持中国共产党的领导是我国宪法确定的基本原则之一。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党是执政党,各民主党派是参政党,中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。中国共产党机关、各民主党派机关、政协机关同人大、政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治制度中不可缺少的部分,各自依法发挥着特定的作用。这是我国政治制度的基本特点,也是确定我国公务员范围必须考虑的重要因素。二是我国干部人事管理的现实情况。改革开放以来,围绕建立了同社会主义市场经济体制相适应的人事管理新体制,我国积极推行以分类管理为重要内容的人事制度改革,对过去大一统的“国家干部”队伍进行合理分解,将党政机关干部与企业、事业单位的干部区分开来,分别建立各具特点的人事制度。原则上,机关干部实行公务员制度,国有企业实行劳动合同制,国有事业单位实行聘用制和岗位管理制度。实践证明,这种人事管理制度符合我国当前国情的人事分类管理体制,也是确定公务员范围的基础。三是国际上通行的做法。尽管各国因国情不同,公务员范围大小不一,但各国对公务员范围的确定有三条共同标准:一是职能标准,公务员是从事国家公务活动的人员;二是编制标准,公务员严格执行国家编制限额:二是经费标准.公务员的工资、福利、保险都由国家财政支付。我国公务员法对公务员的界定标准与国际上的做法是基本一致的。

  五、参照公务员法执行的范围。公务员法草案曾规定两类人员参照公务员法执行:一类是人民团体、群众团体中除工勤人员以外的工作人员;一类是行使公共管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照公务员法执行。在审议和征求意见过程中,有的提出,人民团体、群众团体属于非政府组织,规定参照适用公务员法,不利于其作为非政府组织开展活动。同时,群众团体的数量很大、情况复杂,也不宜笼统规定参照公务员法进行管理。人民团体、群众团体工作人员管理中的实际问题可以由国家或者中央有关部门另行规定解决。因此,立法机关最终删去了人民团体和群众团体中的工作人员参照公务员法执行的规定。从现实管理需要来看,在有关人民团体、群众团体工作人员管理的专门性规定出台前,作为过渡,需要区分不同情况,由中央有关部门规定哪些团体参照以及如何参照公务员法执行。对于行使公共管理职能的事业单位中的工作人员,公务员法明确作了规定。这类事业单位中的工作人员参照本法执行,必须具备三个条件:一是经法律、法规授权,二是具有管理公共事务的职能,三是经有权机关批准。

  六、在机关工作而不属于公务员范围的人员。机关中的工勤人员不属于公务员范围,主要原因:一是,工勤人员的工作纯属后勤服务性质;他们使用的是事业编制,而不是行政编制;他们的工资福利,不是完全由财政承担,有一部分来源于为机关提供服务获得的费用。二是,从历史延续性来看,工勤人员过去也不属于机关干部范畴,对他们是按劳动法规进行管理的;公务员的管理办法对他们不适用,他们的录用不需要经过公务员录用考试,他们的考核、奖惩、职务升降等等都与公务员不同。三是,通过改革,机关后勤工作将逐步社会化,从这方面看,工勤人员也不宜列入公务员范围。

  第三条    公务员的义务、权利和管理,适用本法。

  法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。

  【释义】本条是关于本法适用范围的规定。

  一、公务员法是关于公务员义务、权利和管理规范的法律。本法的内容主要是三个方面:一是公务员的义务、纪律和监督。义务是法律关系的主体必须做出或不得做出某种行为。公务员的义务是与其公职身份密切联系的义务,公务员法规定公务员必须履行的义务是:模范遵守宪法和法律;按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率;全心全意为人民服务,接受人民监督;维护国家的安全、荣誉和利益;忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令;保守国家秘密和工作秘密;遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德;清正廉洁,公道正派;以及法律规定的其他义务。义务在公务员工作中的具体化就公务员的纪律。公务员法规定了公务员不得散布有损国家声誉的言论,组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等十六项纪律。为保证这些义务、纪律得到严格的履行,法律还专门规定了惩戒,以确保义务得到履行。二是公务员的权利及保障。权利是法律关系的主体可以做出或者不做出一定行为的资格。公务员的权利是因其担任公务员而取得的,与公务员身份密切联系。公务员法规定公务员的权利主要有:享有获得履行职责应当具有的工作条件;非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分;获得工资报酬,享受福利、保险待遇;参加培训;对机关工作和领导人员提出批评和建议;提出申诉和控告;申请辞职;以及法律规定的其他权利。为了保障公务员的权利,还规定了公务员的申诉控告制度、工资保险制度和退休制度等。三是公务员的管理制度,如职务与级别、录用考核、职务升降和任免、培训等。有关公务员的义务、权利和管理都要按本法规定办理。

  二、法律对领导成员的产生、任免、监督另有规定的,从其规定。根据公务员法附则关于领导成员的解释,领导成员是指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。如国务院各部委的部长、副部长和秘书长等,省级人民政府各委办局的正职领导人、副职领导人等即属于领导成员的范围。对于领导成员中的一部分人员,特别是国家机关的领导人员的产生、任免和监督,宪法、全国人大组织法、国务院组织法、地方各级人大和政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等作了相应规定。宪法第六十二条中规定:全国人大选举中华人民共和国主席、副主席;根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;选举最高人民法院院长;选举最高人民检察院检察长。宪法第六十七条中规定:全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;在全国人大闭会期间,根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;决定驻外全权代表的任免。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第八条规定:县级以上的地方各级人民代表大会选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长;选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。第九条规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会选举本级人大主席、副主席;选举乡长、副乡长,镇长、副镇长。第四十四条还规定:县级以上的地方各级人大常委会在本级人大闭会期间、定副省长、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人大常委会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免。领导成员同其他公务员的管理,除了产生和任免明显不同以外,其他管理事项也不尽相同,如考核办法等。按照我国立法法的规定,同一个机关制定的法律,一般规定与特别规定不一致的,适用特别规定。因此,法律对领导成员的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。

  三、法律对法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。法官、检察官与人大、政府、政协等机关的工作人员具有共同点。他们都是国家公职人员,他们在素质要求、工资福利、退休保障等方面具有相同的一面。特别是法院、检察院从事行政管理的人员,其性质与其他机关的工作人员相同。因此,公务员法将法官、检察官纳入到调整范围。同时,考虑到我国已经颁布法官法、检察官法,对法官、检察官的义务、权利和管理等作了具体规定。如法官法针对法官职业的特点,规定法官审判案件必须以事实为根据,以法律为准绳,秉公办案;依法保障诉讼参与人的诉讼权利等。法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察官法也有类似的规定。这些规定与公务员法关于公务员的义务和权利的精神一致,但更具有针对性。为了使法官法、检察官法与公务员法衔接起来,对于法官法、检察官法对法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。法官、检察官的义务、权利和管理与公务员相比,其不同点主要是因为其职业特点不同而产生的,更具有针对性。此外,人民警察法对人民警察的义务与纪律也有专门规定,具有较强的针对性。人民警察法对人民警察的权利、义务等另有规定的,要按照上述原则来处理。

  第四条    公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻社会主义初级阶段的基本路线,贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则。

  【释义】本条是关于公务员制度原则的规定。

  一、公务员制度以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。马克思列宁主义揭示了人类社会历史发展的规律,具有强大的生命力。以毛泽东同志为代表的中国共产党人,把马克思列宁主义的基本原理同中国革命的具体实践结合起来,创立了毛泽东思想。毛泽东思想是马克思列宁主义在中国的运用和发展,是被实践证明了的关于中国革命和建设的正确的理论原则和经验总结,是中国共产党集体智慧的结晶。党的十一届三中全会以来,以邓小平同志为代表的中国共产党人,带领全国各族人民,总结历史的经验教训,解放思想,实事求是,逐步形成了建设中国特色的社会主义的路线、方针、政策,阐明了在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的一系列基本问题,创立了邓小平理论。邓小平理论是马克思主义的基本原理同中国实践和时代特征相结合的产物,是毛泽东思想在新的历史条件下的继承和发展,是马克思主义在中国发展的新阶段,是当代中国的马克思主义。党的十三届四中全会以来,以江泽民同志为主要代表的中国共产党人,高举邓小平理论伟大旗帜,准确地把握时代特征,科学判断我们党所处的历史方位,围绕建设中国特色社会主义这个主题,集中全党智慧,对马克思主义理论进行创新,形成了“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想同马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系,是马克思列宁主义在中国发展的最新成果,是面向21世纪的中国化的马克思主义。公务员法以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,进行制度创新和设计,致力于建设中国特色公务员制度。公务员法从现阶段的中国国情出发,与中国特色社会主义政治制度相适应,着重解决和规范公务员制度中的主要问题;同时,保持公务员制度的稳定性和连续性,吸收改革的成果,进一步完善了公务员制度。

  二、公务员制度贯彻社会主义初级阶段的基本路线。宪法以国家根本法的形式,对党在社会主义初级阶段的基本路线作了完整、准确的表述。党的基本路线可以概括为“一个中心,两个基本点”,即以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放。四项基本原则是指,坚持社会主义道路,坚持人民民主专政,坚持中国共产党的领导,坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。宪法序言明确规定:“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义的道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”宪法的上述规定,集中表述了社会主义初级阶段的基本路线,这也是宪法的基本原则中核心的部分。社会主义初级阶段的基本路线符合我国实际情况,代表和反映了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都要坚持基本路线.公务员制度也必须坚持这条基本路线,这是公务员制度坚持正确的政治方向,建设高素质的公务员队伍的根本保证。在社会主义初级阶段,要把集中力量发展社会生产力摆在首要地位。围绕发展社会生产力这个根本任务,把改革作为推进建设中国特色社会主义事业各项工作的动力。坚持四项基本原则是我们的立国之本,改革开放是解放和发展生产力的必由之路。

  三、公务员制度贯彻中国共产党的干部路线和方针。党的干部指党的各级领导机关的工作人员,以及由共产党党员出任的机关、团体、军队、企业事业单位的领导人员和管理人员。《中国共产党章程》明确规定:“党的干部是党的事业的骨干,是人民的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部,坚持任人唯贤,反对任人唯亲,努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。”“党重视教育、培训、选拔和考核干部,特别是培养、选拔优秀年轻干部。积极推进干部制度改革。”“党重视培养、选拔女干部和少数民族干部。”党的干部路线和方针是党在进行革命斗争过程中形成的。党的十一届三中全会后,针对党和国家干部队伍不能适应社会主义现代化建设需要的实际情况,邓小平同志提出了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针。江泽民同志在党的十六大报告中提出,要“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点,以科学化、民主化和制度化为目标,改革和完善干部人事制度,健全公务员制度”。公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分,因此,应当贯彻党的干部路线和方针。公务员法全面体现和贯彻了党的干部路线和方针,其中最直接的规定是:公务员的任用,坚持任人唯贤、德才兼备的原则,注重工作实绩。对于公务员晋升职务,规定应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。

  四、公务员制度坚持党管干部的原则。党管干部主要是指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线和方针,严格按照党的原则选拔任用干部,并对各级、各类干部进行有效的管理和监督,包括考察、选拔、推荐、任用、监督等各个环节。党管干部原则,是巩固党的执政地位的一个重要保证,是党和国家干部管理制度的根本原则,也是坚持党的领导在干部工作中的具体体现,是实现党的政治领导和思想领导的组织保证。党管干部的实质,就是要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权,包括制定干部人事工作的方针,管理和推荐重要干部,做好对干部人事工作的宏观管理和监督等。作为一个执政党,如果不直接选人用人,党的事业就会失去组织保证,党的领导就会成为一句空话。因此,党管干部的原则,必须始终不渝地坚持。公务员法是党的干部路线和方针的法律化、制度化,在具体制度中体现党对各类公务员的统一管理,为党管干部提供了制度保证。

  以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻社会主义初级阶段的基本路线,贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则,表明了我国公务员制度的基本特点:它体现党的组织路线,是为党的政治路线服务的。这一点与西方国家的公务员制度有着本质不同。西方国家公务员制度强调所谓的“政治中立”原则,要求公务员不得参加竞选,不得参加竞选募捐等党派活动,在公务活动中不得带有所谓的“政治倾向性”等等。它们的“政治中立”主要是对党派保持中立,这是在多党竞争体制下为了保持国家行政管理的连续性和稳定性而规定的原则。我国不存在多党竞争的问题,中国共产党是领导我国社会主义事业的核心力量,公务员只有在公务活动中认真贯彻执行党的基本路线和方针政策,才能保证行政管理的正确有效。

  第五条    公务员的管理,坚持公开、平等、竞争、择优的原则.依照法定的权限、条件、标准和程序进行。

  【释义】本条是关于公务员管理原则的一般规定。

  一、公开的原则。公开的本意是不加隐蔽。行政程序中的公开,其基本含义是行政行为除依法应当保密的以外,应一律公开进行;行政法规、规章、行政政策以及行政机关做出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布,允许相对人依法查阅、复制;有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。公开的主要要求包括两点:一是法规、政策公开,二是行政行为公开。公务员管理贯彻体现公开的原则,既是依法行政的要求,也是政务公开的体现。其要求主要包括:一是向社会公开有关公务员制度的法律、法规和政策;二是向社会公开录用公务员、公开选拔公务员的资格条件,公开考试内容、方式和方法,公开考试成绩和录用或者选拔结果;三是对公务员公开考核、奖惩、职务升降、工资福利、辞职辞退和退休等工作的标准、依据和程序。所有这些公开,是实现公务员平等竞争的基本前提条件。没有公开,暗箱操作,平等竞争就成了一句空话。有了公开,普通公民不仅有了知情权,而且为其参加公务员录用竞争和对公务员进行监督提供了必要的条件。

  二、平等的原则。我国宪法规定,中华人民共和国公民在法律面前一律平等。所有公民都平等地享有宪法和法律规定的权利,所有的公民都平等地履行宪法和法律规定的义务,国家司法机关和行政机关在适用法律时,对所有公民的合法权益都予以平等保护,任何公民个人或者组织都不得享有超越宪法和法律的特权。公务员管理的平等原则是宪法关于法律面前人人平等的原则在公务员制度中的体现和反映。平等即机会均等。即在承认人的知识、能力等差异的基础上,允许所有符合法定条件的公民参加公务员考试,都享有按照个人能力和成就依法担任公务员的权利和机会。每个符合条件的公民均有申请报考公务员的权利,并有同等的机会参加公务员的录用考试,以同一标准决定是否被录用,不因种族、民族、家庭出身、宗教信仰、性别和教育程度等受到歧视或享有特权。在进人公务员队伍以后,在考核、培训、奖惩、职务升降、工资福利和退休等方面,同样是机会均等,即依照法律规定的不同情况,平等地享有权利,在同等条件下享受同等待遇。

  三、竞争择优的原则。即在公务员的录用、公开选拔和职务晋升等方面,引人竞争机制。在公开、平等的基础上,在报考者之间、公务员之间展开竞争,实行优胜劣汰,优升劣降,好中选优,以使优秀人才脱颖而出,使公务员队伍保持生机和活力,从整体上不断提高公务员的素质,提高行政效率。竞争的目的是为了择优,而择优的前提是必须存在竞争。竞争择优是公开平等的目的和必然结果。公务员法对竞争择优在制度设计方面给予了充分体现:在录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法;根据考试成绩确定考察人选,根据考试成绩、考察情况和体检结果,提出拟录用人员名单;机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时,可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式,产生任职人选;厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺,可以面向社会公开选拔,产生任职人选;确定初任法官、检察官的任职人选,可以面向社会,从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。

  四、法治的原则。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,它体现在行政管理领域,就是要依法行政;体现在党的执政活动上,就是要依法执政,实现执政方式的转变。依法行政,简单地说,就是法定的行政机关,在法定的权限范围内,按照法定程序履行行政管理职责,并接受监督。行政机关的设立及其职权的赋予,应当由法律规定。行政机关要按照法律规定的权限和程序行使职权,并接受司法机关和有关机关的监督。公务员管理坚持法治原则,既是依法治国,依法执政、依法行政的客观需要,也是公务员管理制度的必然要求。无论是公开平等,还是竞争择优,都需要通过法律来予以保障,也需要通过法律来统一对公开平等、竞争择优的认识。公开、平等、竞争、择优最终要体现在法律上,也就是公务员管理机关按照法定的权限、条件、标准和程序进行管理。关于公务员管理机关的管理权限,本法第十条规定,中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管理部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。公务员主管部门要严格按权限进行,做到职权法定。关于公务员的条件,公务员法第十一条规定:担任公务员应当具有中华人民共和国国籍,年满十八周岁,拥护中华人民共和国宪法,具有良好的品行,具有正常履行职责的身体条件,具有符合职位要求的文化程度和工作能力等。关于公务员晋升的条件,党政领导干部选拔任用工作条例作了全面规定,要坚持按法定的条件和标准选人用人。关于公务员的工资福利保险的标准,法律、法规和政策都有规定,应当严格执行。公务员的管理还要严格依照法定的程序。如公务员晋升领导职务,应当按照民主推荐、组织考察、讨论决定、履行任职手续等程序办理。程序和实体具有同等重要的意义,仅有实体的标准和条件,但没有程序来保障标准和条件的实施,实体的标准和条件可能得不到实施,甚至有可能被扭曲滥用。

  第六条    公务员的管理,坚持监督约束与激励保障并重的原则。

  【释义】本条是关于监督与激励并重原则的规定。

  一、对公务员的监督约束。公务员是国家公职人员,掌握和行使公权力,代表和反映机关的形象。权力的本质是为公众服务,为公众谋取福利;但权力又必须由有血有肉、有个人利益和偏好的个人来行使。如果不对行使权力的个人加以限制和监督,就会滋生利用手中权力谋取私利的腐败现象。权力的运行规律表明,有权力,就必须有制约和监督。绝对的权力导致绝对的腐败,没有监督制约的权力,必然导致腐败。我国的公务员是人民的公仆,是为人民服务的,但在现实生活中,有的公务员,利用手中的权力,谋取私利;有的作风粗暴,态度蛮横,官僚习气严重。这些都严重损害了公务员在人民群众中的良好声誉。因此,无论是从对权力监督制约的需要,还是解决现实中存在的各种工作作风问题,都需要加强对公务员的监督。公务员法确立的对公务员的监督机制主要有:一是明确了公务员的义务和纪律,规范公务员的行为。包括公务员要忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令,清正廉洁等;公务员不得玩忽职守,贻误工作;不得贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人谋取私利等。二是加强对公务员的考核,通过定期考核和平时考核,对公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面考核,重点考核工作实绩,促进公务员不断改进工作,提高工作质量。三是确立了惩戒制度。公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依法给予处分。四是规定了公务员的辞职辞退制度,确立了引咎辞职制度。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞职。五是对公务员的回避制度作了规定。回避的种类包括公务回避和地域任职回避,回避的形式包括申请回避和自行回避。六是对公务员辞职、退休后的从业限制作了规定。公务员辞职或者退休后,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职二年内,不得到与工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

  二、对公务员的激励保障。在加强对公务员监督的同时,还应当对公务员给予激励保障。公务员队伍是国家各项管理工作的执行者、实施者,在国家政治和社会生活中发挥着重要作用。长期以来,我国公务员队伍为国家的经济社会发展,改善人民生活,国家的长治久安,做出了重要贡献。有的公务员,长年工作在艰苦边远地区,付出巨大牺牲。同时,从总体上来看,公务员同企业经营管理人员的工资收入相比,还比较低。这就需要在加强监督的同时,完善各种激励保障机制,吸引各种优秀人才加入到公务员队伍,并有效稳定公务员队伍。公务员法确立的激励保障机制主要有:一是明确了公务员的权利,公务员享有获得履行职责应当具有的工作条件,获得工资报酬,享受福利、保险待遇,非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分等权利。二是规定了公务员的奖励制度。公务员个人和公务员集体在工作中取得显著成绩的,给予嘉奖、记功和授予荣誉称号等形式的奖励。三是在公务员的职务晋升上,注重工作实绩,鼓励公务员在工作岗位上勤奋努力工作。工作优秀、成绩突出的,可以破格或者越级提拔。四是规定了公务员的培训制度,机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要,对公务员进行分级分类培训。五是规定了公务员的工资、福利和保险制度以及退休养老制度,保障公务员的工资报酬。六是规定了公务员的申诉控告制度。当公务员的权益受到侵犯的时候,公务员可以向处理机关、上级机关和监察机关依法提出申诉控告,维护自己的合法权益。

  对公务员的监督约束和激励保障是相互联系、相互依承的。两者要并重,都要给予足够的重视。既要监督约束,又要激励保障,不可只强调一面。只有如此,才能调动公务员队伍的积极性,保持公务员队伍的廉洁高效。

  第七条    公务员的任用,坚持任人唯贤、德才兼备的原则,注重工作实绩。

  【释义】本条是关于公务员任用原则的规定。

  一、任人唯贤、德才兼备。它是党的干部路线和方针的核心内容。“任人唯贤”是指选拔干部,“应该以坚决地执行党的路线,服从党的纪律,和群众有密切的联系,有独立的工作能力,积极肯干,不谋私利为标准。”“德才兼备”是指提拔干部的两个条件。干部必须政治立场坚定,不是投机家,不是空头革命家;必须有工作能力。“任人唯贤”是相对于任人唯亲而言的。“贤”是德才的统一,也是德才与工作实绩的统一。任人唯贤,就要反对任人唯亲,坚持搞“五湖四海”,不要搞小圈子、团团伙伙;要坚决抵制用人上的不正之风,公道正派地用人。“德才兼备”就是要求公务员既要有德,又要有才,二者同时具备,不可偏废。在改革开放和社会主义现代化建设的新时期,对干部“德”的要求是:具有履行职责所需要的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的水平,认真实践“三个代表”重要思想;具有远大的共产主义理想和坚定的社会主义信念;坚决贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策;努力实践党的全心全意为人民服务的宗旨,贯彻执行党的群众路线,密切联系群众,坚决维护人民群众的利益,清正廉洁,公道正派等。对干部“才”的要求是,刻苦学习业务知识,不断加强知识积累和经验积累,具备与自己所领导的工作相适应的专业知识、专业水平;懂得经济工作和现代科学技术知识,具有较丰富的工作实践经验,具有宏观决策的才能、魄力和较强的政策水平;具有处理复杂矛盾和突发事件的应变和决断能力。公务员法在体现“德才兼备”的要求方面,主要有以下一些制度性规定:一是,录用公务员,采取公开考试,严格考核,择优录用的办法,考试主要是测试适应工作的能力,考核主要考察政治思想和道德品质。公务员的调用和公开选拔,亦体现了相同的要求。二是,公务员的晋升,要考察公务员在执行党的基本路线中的表现,注重工作实绩;晋升领导职务的,还要注意考察马克思主义理论水平和组织领导能力。三是,在考核方面,坚持对德、能、勤、绩、廉全面考核。这些都体现了德才兼备的用人标准。

  二、群众公认,注重工作实绩。注重工作实绩是功绩制原则的具体体现,也就是以公务员工作实绩作为评价的主要依据。它排斥以往人事管理制度中按年资高低,家庭背景等条件作为公务员录用和提升的标准,进而以个人才能、道德品行、工作经验等综合素质的考察结果作为公务员录用、晋升的重要衡量标准。群众公认,注重工作实绩,它所要回答和解决的是干部由谁评价和如何评价的问题。坚持注重实绩,一要坚持德才与实绩相统一的观点。德才需要通过具体的工作实绩来体现和验证。就公务员个人来说,注重工作实绩还意味着要重实干,不仅仅是凭公务员个人口头说的,更重要的是要看公务员个人是怎样做的,效果如何。二是要根据不同领导职务的职责要求以及工作环境的差异,制定科学的实绩考核标准和可操作的实绩指标体系。三是对公务员的实绩进行科学分析,准确评价。要坚持经济效益与社会效益相统一,坚持速度规模与经济效益相统一,坚持近期效益与长远效益相统一,坚持局部效益与整体效益相统一。

  第八条    国家对公务员实行分类管理,提高管理效能和科学化水平。

  【释义】本条是关于分类管理原则的规定。

  一、对公务员进行分类管理的必要性。分类管理是公务员制度中的一种科学管理方法,也是实行公务员制度的国家共同遵循的基本原则。尽管各国对公务员分类的具体内容并不完全相同,但分类是客观存在的。从各国公务员制度的分类情况看,主要表现为两种分类标准:一种是因事而分的职位分类,分类主要依据职位或岗位的客观需要。美国是实行职位分类较早的国家,随后是加拿大。第二次世界大战后,日本、韩国等都相继实行职位分类制度。另一种是因人而分的品位分类制度,即主要依据公务员个人的条件如学历、年龄、资历等进行分类。职位分类与品位分类各有其优缺点。实际上,每个国家的公务员分类都不是完全按某个单一标准进行分类的,往往是以某一分类为主,兼顾其他分类形式。改革开放以来,我国对分类管理进行了积极的探索。1987年党的十三大提出,要改变集中统一管理的状况,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度。可以说,公务员制度的建立,本身是推行干部分类管理的结果。

  二、公务员法对公务员的分类规定。我国公务员法既按职位进行了分类,也按品位(职务、级别)进行了分类。如第十四条规定:国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。这种划分强调的是职位,以事和工作性质为标准。同时本法也按职务级别进行了分类。如第十六条规定,公务员职务分为领导职务和非领导职分,职务层次从上到下包括国家级正职、国家级副职等12个层次,其中科员、办事员为最基层的两个层次。公务员的职务还要对应相应的级别。此外,还有领导职务公务员和非领导职务公务员,领导成员公务员和非领导成员公务员,选任制公务员、委任制公务员和聘任制公务员等划分。这些分类,一方面是按事和岗位进行的纵向划分,另一方面是按职务层次和级别进行的横向划分。一纵一横,可以准确定位每个公务员的职责、任务、待遇等,为科学管理提供了制度保证。

  第九条    公务员依法履行职务的行为,受法律保护。

  【释义】本条是关于公务员履行职务,受法律保护的规定。

  一、公务员职务行为的认定。职务行为通常是指国家机关或工作人员行使职务上的权力(职权)所进行的活动。如卫生局的工作人员检查卫生、警察执勤、税务人员收税、法官审理案件等都属于行使职权的活动。职务行为的认定十分重要:一是涉及到行为是否要由国家来保障执行。凡是法定的职务行为,都要由国家提供条件和手段予以保障执行。二是涉及到法律责任的划分问题,职务行为的责任原则上要由授权机关或者命令机关来承担。三是涉及到是否要给予国家赔偿。凡是国家机关或工作人员的职务行为违法造成他人损害的,应当给予赔偿国家。

  对于如何认定职务行为,实践中一般遵循以下标准:一是职权标准。即国家机关工作人员根据法律赋予的职责权限实施的行为属职务行为。二是时空标准。即国家机关工作人员在行使职权、履行职责的时间、地域范围内实施的行为通常都认定为职务行为。三是身份标准。即在通常情况下,凡以国家机关工作人员的身份和名义实施的行为都是执行职务的行为。如公务人员着装、佩带标志、出示证件、宣布代表机关实施的行为一般都以职务行为论。四是目的标准。即国家机关工作人员为了履行法定职责和义务,维护公共利益而为的行为,通常都认定为是职务行为。

  应当明确,本法所说的职务行为,和国家赔偿法上所说的“行使职权”的活动既有共同的一面,也有不同的一面。就国家赔偿而言,构成国家赔偿责任的行为,必须是职务行为违法,并且这种违法的职务行为造成了损害事实,两者之间有必然的因果联系。如果一个合法的职务行为,对当事人的权益造成损害,这时构成的不是国家赔偿,而是补偿。如国家为了公共利益,依法对公民个人和企业的财产进行征收、征用,这时造成的损失不是赔偿,而是补偿。本条所讲的“职务行为”,是一种合法的行为,即依法履行职务的行为。如果是一种违法的行为,是不受法律保护的。当然,一个行为是否违法,除非是一种显而易见的明显的违法行为,一般需要由有权机关经过法定程序审查决定,才能判断是否违法。在没有认定为违法之前,应当推定为是合法的,是受法律保护的。

  二、公务员依法履行职务的行为,受法律保护。公务员依法履行职务受法律保护,其含义包括了四方面:一是公务员依法履行职务的行为,受法律保护,不受干扰和破坏。如税务员依法收税,纳税人必须按规定缴纳,法律保护税务员的这种收税活动。我国刑法、治安管理处罚条例对妨碍公务的行为都有规定。我国刑法第二百七十七条第一款规定:“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法履行职务的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”二是公务员依法履行职务,有关当事人有服从或者配合的义务。如交通警察在疏导、指挥交通时,机动车辆和行人应当服从指挥。三是公务员依法履行职务时,他的人身安全是受法律保护的,如果公务员因履行职务,人身受到伤害,国家要依法追究伤害人的责任,惩处妨碍执行公务的行为。如果公务员不是因为履行职务而受到人身伤害,那就不在本条规定范围之内,而是作为一个公民受到法律的保护。四是公务员依法履行职务,由此所发生的责任问题,原则上由所在机关来承担责任。如公安人员在追捕刑事犯罪分子过程中,征用公民、法人或者其他组织的交通工具,由此造成的损失应由所在机关给予补偿。

  三、公务员履行职务免责的特殊情形。即公务员执行了错误的决定和命令,是否受法律保护,是否受法律追究的问题,也就是公务员执行上级错误的决定或者命令是否承担责任。这是一个非常复杂的理论问题,也是一个十分现实的问题。本法第五十四条对这个问题作了比较具体的规定,即公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令错误,可以向上级提出意见。上级不予改变或者要求立即执行的,公务员应当执行,执行的后果由上级负责。但是,公务员执行明显违法的决定或者命令,依法承担相应的责任。根据这个规定,公务员执行公务,以免责为原则,以承担责任为例外。在一般情况下,公务员履行职责,执行上级的决定或者命令,即便执行了错误的决定或命令应予免责。因为公务员的义务和纪律中都包含了不得对抗依法作出的决定或者命令。决定或者命令是上级下达的,执行的后果理应由上级承担。但这里必须有一个例外,即对于明显违法的决定或者命令,如刑讯逼供、走私、做假账等,公务员应当维护法制的尊严,予以抵制。如果不加抵制而是执行这些明显违法的决定或者命令,要承担相应的责任。这样一个责任分担的设计,较好地处理了以执行决定或者命令为优先,保证政令畅通的要求与维护法制的统一和尊严,抵制和克服官僚主义的需要,使两者在价值取向上得到平衡。关于这一问题的详细解释,请参见第54条的释义。

  第十条    中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。

  【释义】本条是关于公务员管理机关的规定。

  公务员主管部门是根据管理公务员事务的需要,代表国家依法对公务员的录用、考核、晋升、工资、辞退、退休等实施管理的部门。我国的公务员管理机构,从横向看可以分为两类,一类是中央公务员管理机构,一类是县级以上地方公务员管理机构。从纵向看,按条条划分,有不同类别的公务员管理指导机关,如海关、税务等机关按系统对本系统公务员管理的指导、监督等。

  一、中央公务员主管部门及其职能。公务员的范围扩大后,公务员主管机关和原来有所不同。从中央来讲,公务员的主管部门主要是中央组织部、国家人事部两家,各自在职责权限范围内负责全国公务员的综合管理工作。中央组织部是中共中央的重要工作部门,是党中央在党的组织工作方面的助手和参谋。在公务员综合管理方面,负责拟订起草有关重要的文件和法规;考察、配备和调整省级领导班子,挑选和提拔党的干部;负责考察国务院直属局和部委管理的国家局领导班子,提出调整、配备的意见和建议;按照干部革命化、年轻化、知识化、专业化的方针,积极培养、选拔优秀中青年干部。人事部是国务院主管全国人事行政工作和推行人事制度改革的国务院组成部门,在公务员的综合管理方面,其主要职责是:(l)研究制定人事制度改革规划、方案,拟定人事管理政策法规,建立科学化、法制化的人事管理制度并进行监督检查;研究拟定机构改革人员定岗和分流的政策规定。(2)拟定国家机关工作人员的总体规划、结构调整、工资分配的宏观政策,编制国家机关人员计划和工资计划。(3)完善公务员管理中的具体制度,拟定公务员管理的各项政策法规,指导和协调各地方、各部门实施公务员制度。(4)研究拟定公务员的工资制度、政策和标准及调控措施;研究建立地区津贴制度,完善艰苦岗位津贴制度;研究完善公务员的退休政策法规并组织实施。(5)承办中央管理的部分领导人员的行政任免手续有关事宜。

  二、地方公务员主管部门及其职能。县级以上地方各级公务员主管部门负责对本辖区内公务员的综合管理工作。管理机关主要也是组织部门、人事部门,其管理的业务范围和中央公务员主管部门相同。不同之处在于,中央公务员主管部门比较多的任务是制定公务员管理的政策,拟订相关的法规草案,指导地方各级公务员管理机关去实施、执行。就地方公务员管理机关而言,执行公务员管理法律、法规和政策是其主要职责,制定政策法规的任务则相对减轻。

  三、公务员主管部门之间的关系。主要是三层关系:(l)上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作,如人事部负有指导和协调各地方人事部门实施公务员制度的职责。(2)各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作,如人事部负有对政府部门的人事工作进行指导、监督检查和协调服务的职责。各机关内设人事机构负责承担本机关公务员管理的具体事务。(3)实行双重管理的机关,上级业务主管机关会同同级公务员综合管理部门对本系统的公务员管理实施指导、监督。如最高人民法院、最高人民检察院、公安部的公务员管理机关,分别对本系统公务员的管理实施指导、监督。