第三章 国 家 机 构

  第一节  全国人民代表大会

  第五十七条  中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。

  【释义】  本条是关于全国人大及其常委会性质的规定。

  一、全国人大是最高国家权力机关

  1在国家权力机关组织体系中,居于最高地位。中国的政权组织形式是人民代表大会制度。国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的形式是通过选举产生人民代表,组成国家权力机关行使国家权力。我国的各级权力机关按照行政区划组建,包括乡(民族乡、镇)、县(自治县、不设区的市、市辖区)、设区的市(自治州)、省(自治区、直辖市)以及全国。全国人大在县、乡直接选举的基础上,由各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和中国人民解放军选举产生的代表组成。在国家权力机关组织体系中,居于最高层次。它有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定,而全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议,因此它是最高国家权力机关。

  2同国家最高行政机关、审判机关和检察机关的关系,是产生与被产生,监督与被监督,授权与被授权的关系,不是相互制衡、相互监督的关系。全国人大根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院其他组成人员的人选;全国人大选举产生最高人民法院院长和最高人民检察院检察长;国务院、最高人民法院和最高人民检察院都向全国人大负责并报告工作,接受全国人大的监督;全国人大有权罢免上述人员。全国人大通过立法,在宪法规定的国家机关职权分工的基础上,确立具体的行政管理制度、司法审判制度和检察制度,规范它们之间的关系。因此,在最高国家机关组织体系中,全国人大也是居于最核心的地位。

  3全国人大决定国家政治、经济和社会生活中最重要的问题。全国人大有权修改宪法并监督宪法的实施,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,审查批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告,批准省、自治区和直辖市的设置,决定特别行政区的设立及其制度,决定战争和和平问题以及应由最高国家权力机关行使的其他职权。这些权力的行使和掌握,对国家的发展和稳定,对公民权利的保障和社会生活具有深远的影响,至关重要,在国家各项权力中是重中之重。

  二、全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分

  我国是一个统一的多民族国家,人口众多,地域辽阔。为了保证全国人大的代表性、广泛性,代表人数不能太少。选举法规定,全国人大代表不得超过三千人,近几届全国人大代表一般都在二千九百多名。代表人数比较多,难以做到经常开会,讨论决定问题也不是很方便,现在全国人大每年召开一次会议,会期一般不超过二个星期。同时,全国人大代表也不是专职的,在担任代表职务的同时,并不脱离原单位的工作和生产。为了保证国家权力行使的连续性,全国人大选举产生全国人大常委会,作为它的常设机关。全国人大常委会是最高国家权力机关的一个有机组成部分,它不同于一些西方国家议会的常设机关。它们通常没有实体性权力。全国人大常委会在全国人大闭会期间,行使部分国家权力,解释宪法,监督宪法的实施,制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律,决定计划预算的部分变更,监督国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,决定人事任免等。在国家政治生活中具有十分重要的地位和作用。现行宪法全国人大常委会职权的规定,同54年宪法相比,有了很大的发展,这也是我国1982年宪法政治体制改革的重要成果。1982年宪法对国家领导体制的改革之一,就是将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织,其中最主要的是扩大全国人大常委会的立法权。54年宪法规定全国人大常委会只有法令制定权,而82宪法规定它可以制定除基本法律以外的其他法律。

  三、中国共产党和全国人大及其常委会的关系

  中国共产党是国家的执政党,社会主义建设事业的领导核心。宪法序言强调,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”,在国家政治生活中坚持中国共产党的领导成为一条十分重要的原则。同时,全国人大是最高国家权力机关,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此,在国家政治生活中,必须处理好坚持中国共产党的领导与坚持全国人大最高国家权力机关地位的关系。必须明确,党和国家权力机关的性质、职能、组织形式和工作方式是不同的,相互之间不能替代。党对国家事务的领导,是通过掌握国家政权机关,把党的主张变成国家意志来实现的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。”党并不直接领导国家权力机关,而是通过对最高国家权力机关中党组织和党员的领导来实现对国家权力机关的掌控。同时,法律、决议和决定一经全国人大及其常委会制定通过,党也必须遵守和执行。这可谓“党领导人民制定宪法和法律,也同人民一道遵守宪法和法律。”

  第五十八条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

  【释义】  本条是关于国家立法权的规定。

  一、立法与立法权

  对于立法,有着不同的理解和认识。在我国,立法通常是指特定国家机关,依据法定的权限和程序,制定、修改、补充、废止和解释法律的活动。它为人们的行为制定规则,设定权利和义务。其特点是:一是立法的主体是特定的国家机关,并不是所有的国家机关都享有立法权;二是立法必须按照法定的权限和程序进行,不得超越权限,或者违反法定程序,否则,所制定的法律文件无效;三是立法是对普遍性的社会行为制定的具有普遍约束力的规范,这种行为规范能够反复适用。立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力,是指特定机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或者说是最重要的权力。因为谁拥有立法权,就意味着它有权为社会的每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言,立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言,立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。

  二、国家立法权

  我国的立法体制以全国人大及其常委会的立法为基础,同时还有不同层次的立法活动:一是国务院制定行政法规的活动,二是地方人大制定地方性法规的活动,三是民族自治地方制定自治条例和单行条例的活动,此外还有其他一些立法活动,如国务院部委制定规章的活动等。在这个多层次的立法体制中,全国人大及其常委会行使的是国家立法权,在立法体制中居于最高地位,是其他立法活动的依据,并对其他立法活动享有监督权。国家立法权不同于其他的立法权,如行政立法权、地方立法权等,它具有自己的特点:一是最高性,一方面,全国人大及其常委会创制各项制度和行为规范,其他任何国家机关、组织和个人都应当遵守和执行;另一方面,全国人大及其常委会制定的法律规范具有最高的效力层次,一切行政法规、地方性法规都不得同法律相抵触。二是具有主权性,它所制定的法律,反映和代表一个国家对主权的行使。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关,反映和代表全体人民的意志和利益,由它通过法定程序制定的法律,体现了人民主权和国家主权。三是独立性,一方面,它独立于行政权和司法权之外,并高于行政权和司法权,不存在行政权和司法权对它的制衡;另一方面,享有完整的创制权,除了要根据宪法,不得与宪法相抵触外,不要求全国人大及其常委会的立法以其他的立法为依据;四是广泛性,可以对法律关系的各个方面、各个领域行使立法权。国家立法权也不同于中央立法权,中央立法权是中央立法机关行使的立法权,在我国,它除了全国人大及其常委会外,还包括国务院制定行政法规的权力。国家立法权是中央立法权的主要组成部分,但并不等于中央立法权。

  国家立法权中最核心的问题是国家立法权的内容。1982年宪法颁布以来,全国人大及其常委会对最高行政机关和地方进行了广泛的立法授权,如1983年、1984年和1985年先后三次对国务院作出授权决定,先后五次对广东、福建、海南、深圳、厦门、汕头和珠海等作出授权决定。同时,在立法中广泛采取“成熟原则”,即一般先制定行政法规或者先在地方试验,待条件成熟后上升为法律。这就大大模糊了国家立法权的范围和界线,到底哪些是国家立法权的范围,应由全国人大及其常委会立法,不是很清楚。2000年3月,全国人大制定通过了立法法,对全国人大及其常委会的专属立法权作了规定,可以说是对国家立法权规定了最低范围标准。立法法列举了只能由法律规定的十个方面的事项:(1)国家主权事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)应由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。之所以说这是国家立法权的最低标准范围,就在于全国人大及其常委会的立法权不仅仅局限于此,对于上述列举之外的事项,同样可以行使立法权,并且享有优先权。

  三、国家立法权的行使

  国家立法权由全国人大及其常委会行使。对于全国人大及其常委会的立法权限划分,宪法作了基本的规定。即全国人大制定基本法律,全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律。对于何谓基本法律,并无确定标准,通常是某一法律部门、某一行政管理部门最基本的法律制度和规范,如教育领域里的教育法,国防领域里的国防法,以及刑事、民事和国家机构组织方面的法律。现在往往从形式上进行划分,即将由全国人大通过的法律划为基本法律,将全国人大常委会通过的法律划为一般法律。但立法实践并不完全是这样,由全国人大通过的法律中,有些并不是基本法,如外商投资企业和外国企业所得税法。由全国人大常委会通过的法律,有的却可以被认为是基本法律,如劳动法。这种形式和内容的不统一,反映了国家立法权的行使还不够规范。

  第五十九条  全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。

  全国人民代表大会代表的选举由全国人民代表大会常务委员会主持。

  全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。

  【释义】  本条是关于全国人大代表选举产生方式的规定。

  一、全国人大代表的选举产生单位

  按照现行选举法,全国和地方各级人大代表的选举产生方式,分别采取直接选举和间接选举相结合的方式。县、乡人大代表,由选民按选区直接选举产生。即选民按居住状况、工作单位划分为选区,代表名额分配到选区,按选区提名确定候选人,最后由选民直接投票选举产生代表。自治州、设区的市,省、自治区、直辖市,全国的人大代表,实行间接选举,即由下一级选举单位选举产生。即代表名额分配到各选举单位,按选举单位提名确定候选人,然后由选举单位的会议代表投票选举产生。全国人大代表由各省、自治区、直辖市和中国人民解放军选举产生,香港、澳门回归以后,香港、澳门特别行政区分别根据全国人大制定的选举办法,选举出席全国人大会议的代表。根据选举法的规定,各省、自治区、直辖市人民代表大会选举产生本省、自治区、直辖市的全国人大代表;中国人民解放军出席全国人大的代表由中国人民解放军各总部、各大军区、中央军委机关的军人代表大会选举产生。由于台湾还没有回归祖国,台湾出席全国人大会议的代表,暂由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军中的台湾省籍同胞选出,由他们派代表到北京协商选举产生。现在,全国人大代表共有35个选举单位。应当说,本条这里规定的是全国人大代表由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成,只是规定了以省、自治区和直辖市以及军队为单位选举产生,这并不意味全国人大代表必须由间接选举,以上述单位为基础,直接选举产生也在本条的含义之内。

  二、少数民族代表名额

  我国是一个统一的多民族国家,各民族为创造绚丽多姿、光辉灿烂的中华文化作出了自己的贡献,共同缔造了新中国。为了保障各民族的平等权利,保障各少数民族参与国家事务的决策和管理,各少数民族在全国人大要有适当的代表名额。根据第九届全国人大第五次会议关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定,少数民族代表的名额,应占全国人大代表名额的12%左右。人口特少的民族,至少应有代表一人。根据第十届全国人大代表少数民族代表名额分配方案,我国55个少数民族,应选代表360人左右。少数民族代表名额,参照各少数民族的人口数和分布等情况,直接分配到各选举单位,由各选举单位选举产生。在实际选举中,除了统一分配的少数民族代表名额,还会有一些少数民族代表被选为代表,因此实际当选代表人数高于确定的名额。各少数民族的代表名额在选举中不能被其他民族占用,具体可在选举办法和计票办法上予以保障,如对少数民族代表候选人实行单独计票。

  三、全国人大代表的选举主持机构

  全国人大代表的选举,由全国人大常委会主持,其主要内容包括根据选举法,确定并分配全国人大代表名额,确定并分配少数民族代表名额,确定中国人民解放军应选全国人大代表的名额,确定代表名额选举完成的时间,对选举中提出的法律问题予以解释,对各选举单位的选举工作予以指导,审查各选举单位报送的当选代表资格,公布代表名单等。1953年的选举法曾规定,从中央到地方建立选举委员会,由选举委员会主持各级人大代表的选举工作。1979年修订选举法,取消了全国以及各省一级、设区的市、自治州设选举委员会的规定,规定间接选举由各该级人大常委会主持,并规定在地方人大设立常委会以前,由地方行政机关主持当地的选举工作。从国外的情况来看,议会的选举,通常由一个相对独立的选举机构来主持。

  四、全国人大代表名额

  我国的选举法对全国人大和地方各级人大的代表名额及产生办法作了规定。其中,全国人大代表的名额不超过三千人。建国以来,全国人大代表名额经历了由少到多,到逐步稳定的过程。1953年选举法对全国人大代表的确定办法作了规定,按照当时的规定计算,全国人大代表名额为1226人。到了第三届全国人大,全国人大代表名额突破了选举法的规定,增加到3040人。四届全国人大代表为2885人。到五届全国人大时又增加到3500人。1979年的选举法规定全国人大代表名额不超过3500人。第六届全国人大根据减少代表名额的建议,实际选举代表2978名,1986年修改选举法,规定全国人大代表名额不超过3000名。此后七、八、九、十届全国人大代表名额一直保持稳定,维持在2980名左右。全国人大代表名额问题,实质是最高国家权力机关到底应由多大的规模组成为好。回答这个问题,应考虑两方面的因素:一是中国的国情,即人口众多,地域辽阔,多民族,要有广泛性和代表性,组成规模不能太小;二是全国人大的性质,它是最高国家权力机关,不是统战机关,也不是荣誉机关,它要讨论决定国家的重大问题,由此决定了代表名额不能太多,太多了不便行使国家权力。应当从这两个因素来审视现有的代表名额规模是否适当。各省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额,由全国人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。香港、澳门特别行政区应选全国人大代表的名额和代表产生办法,由全国人大另行规定。全国人大根据基本法和选举法等有关法律,相继制定了香港、澳门特别行政区选举产生第十届全国人大代表的办法,规定香港、澳门应选全国人大代表分别为36名和12名。

  第六十条  全国人民代表大会每届任期5年。

  全国人民代表大会任期届满的两个月以前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的2/3以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后1年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。

  【释义】  本条是关于全国人大任期的规定。

  一、全国人大的任期

  任期的意义在于监督。全国人大是最高国家权力机关,对国家最高行政机关、审判机关、检察机关行使监督权。哪么,全国人大受谁的监督?受人民的监督。人民通过选举单位进行监督,选举单位有权罢免自己选出的人大代表。同时,全国人大代表的任期是有限的,通过五年一次的换届选举,对代表行使监督权。履行代表职务称职的,可能会连选连任;履行代表职务不称职的,就会落选。全国人大的任期限制,是人民监督国家权力的一个重要方面。民主和专制的一个重要区别就在于,在民主体制下,任何国家领导职务的任期都是有限的,任期届满就要接受人民的重新选择;而在专制体制下,这种任期是无限的,很难受到监督。按此说来,是不是任期越短越好呢?事情也并不是如此,还需要保持国家机构的稳定性和连续性。世界各国议会的任期年限有所不同,长短不一。我国全国人大的任期为五年,是由我国国情决定的。我国是一个大国,每进行一次选举需要进行细致的组织工作。如果任期过短,势必要经常选举,耗费很多精力。每届全国人大的工作很多,任期过短不便于各项工作的开展。同时,国家行政机关、审判机关、检察机关的任期同全国人大是相同的,随全国人大的换届而换届,因此全国人大任期的确定要考虑整个国家机关工作的稳定性和连续性。另外,我国国民经济和社会发展中长期计划是五年计划和十年规划,任期五年便于中长期规划的制定和组织实施。

  二、全国人大的任期延期

  为了使全国人大做到按期换届,全国人大代表的选举必须提前完成。根据全国人大议事规则的规定,每届全国人大第一次会议由上届全国人大常委会召集,全国人大常委会应当在全国人大会议举行的一个月前,将开会的日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。同时,全国人大常委会筹备召开全国人大会议,还有一些其他工作要准备,因此,在任期届满二个月前完成选举是必要的。每届全国人大任期从第一次会议开始计算,目前全国人大每次会议一般在每年的三月初召开,届满前二个月完成选举,也就是要在上一年底完成选举。完成选举的标志是各选举单位选举出新的一届全国人大代表,并报全国人大常委会审查。代表名单的正式公布,需经代表资格审查委员会审查,由全国人大常委会确认后正式予以公布。

  全国人大延期换届,有二项条件:一是遇到非常情况,不能按时完成选举。什么样的情况构成非常情况,法律未作规定。应当理解为是导致无法组织选举的战争、特大自然灾害或其他特殊情况。我国地域很大,构成影响全国人大代表选举完成的非常情况,应带有一定的全局性,而不应是局部性的非常情况。二是经过全国人大常委会三分之二多数决定。是否构成宪法规定的非常情况,是否需要推迟选举、延期换届,均需经常委会决定。一旦非常情况结束,在一年内必须完成选举。这里讲的仅仅是不能按时完成选举的情况,对于选举完成之后,无论有什么样的特殊情况,都应按时换届,召开新的一届全国人大会议。从中国的宪政实践来看,全国人大延期换届的情况还没有出现过,但出现过略有提前的情况。如1982年宪法通过后,第六届全国人大第一次会议于1983年6月举行,而第七届全国人大第一次会议于1988年3月举行,实际提前3个月。这主要是为了使全国人大会期与国家的财政预算年度尽量一致,便于对全年的工作作出布署安排所作的会期调整,是符合国家政治生活需要的。

  第六十一条  全国人民代表大会会议每年举行1次,由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要,或者有1/5以上的全国人民代表大会代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议。

  全国人民代表大会举行会议的时候,选举主席团主持会议。

  【释义】  本条是关于全国人大会议制度的规定。

  一、全国人大例会

  全国人大是一个权力集体,集体行使职权,集体决定问题。全国人大行使职权的方式就是举行会议,讨论决定问题。因此,全国人大的会议制度直接涉及到其职权的行使。全国人大有代表近三千人,召集和举行会议不是很便利,但是全国人大是最高国家权力机关,有些问题必须由全国人大决定。考虑这些因素,全国人大每年举行一次会议,会期一般不超过二个星期,一般在每年三月初举行,审议讨论决定国家最重要的一些问题,如新的一年的工作安排、计划、预算、基本法律的制定等。这被称为全国人大例会。宪法对全国人大会议次数的要求,与地方组织法对地方各级人大会议次数的要求有所不同,地方组织法规定地方各级人大会议每年至少举行一次会议,也就是举行两次或两次以上都是可以的。全国人大由于规模比较大,每年就举行一次,如遇特殊情况需要召开会议,只能召开临时会议。

  全国人大会议由全国人大常委会召集。全国人大常委会召集全国人大会议,进行的准备工作有:提出会议议程草案;提出主席团和秘书长名单草案;决定列席会议人员名单;以及会议的其他准备事项。全国人大常委会要在全国人大会议一个月前,将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表,主持召开预备会议等。

  全国人大会议举行前,代表按照选举单位组成代表团。代表团全体会议推选代表团团长、副团长。团长召集并主持代表团全体会议,副团长协助团长工作。代表团可以设若干代表小组,代表小组会议推选召集人。

  二、全国人大临时会议

  在例会之外,遇到比较紧急的情况,还可以召开临时会议。提议召集临时会议,有二个渠道:一是全国人大常委会;二是五分之一以上全国人大代表联名提议,一经提出,就应召开全国人大会议。提议召开临时会议,应当有明确的会议议题,并且所要讨论决定的问题应当具有紧迫性。对于五分之一代表的提议,是直接召集大会会议,还是经由常委会决定,由常委会召集,本条对此并未明确,有待实践的发展。对于临时召集的会议,不适用有关会议日期和会议文件提前印发代表的规定。新宪法颁布以来,全国人大及其常委会还没有召开过临时会议。

  三、全国人大会议主席团

  全国人大会议由大会主席团主持。主席团的决定,由主席团全体成员的过半数通过。主席团第一次会议推选主席团常务主席若干人,推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席。主席团常务主席召集并主持主席团会议(主席团第一次会议由全国人大常委会委员长召集),可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议,并可以对会议日程作必要调整等。大会主席团名单由常委会在代表中提出,由预备会议通过。成员包括各方面的代表人士,如十届全国人大一次会议主席团成员有181人,其中包括有党和国家领导人,中央军委委员,各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士,中央国家机关和各人民团体负责人,各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区、解放军代表团负责人,香港、澳门、企业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、归侨、宗教等各行业、各界的代表,以及工人、农民、解放军、武警、基层的代表,人口较多的少数民族代表。主席团负责处理有关会议程序的问题,如决定质询案的答复方式;决定将会议审议的议案交有关专门委员会审议,并审议专门委员会的审议报告;在选举国家机关领导人员时,根据较多数代表的意见,确定正式候选人名单;决定将会议审议的议案和决议、决定提请会议表决等。

  四、全国人大会议的法定人数及公开举行。

  全国人大会议公开举行。全国人大组织法规定,全国人大会议公开举行;在必要的时候,经主席团和各代表团团长会议决定,可以举行秘密会议。全国人大会议公开举行,使人民群众能够及时了解全国人大审议、决定国家重大事项的情况,有利于全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院等国家机关接受人民的监督。同时,讨论涉及国家机密的问题时,经过一定的程序决定,可以举行秘密会议,有利于保护国家机密。公开举行,包括大会全体会议设旁听席,组织有关机关、团体的人员旁听会议。举行新闻发布会、记者招待会,允许记者对大会进行采访、摄像和报道等。通过采取上述各种方式,使人民群众直接了解全国人大会议讨论、决定国家大事的情况,在人民群众中可以起到宣传、鼓动、教育的作用,同时也有利于全国人大接受人民的监督。

  全国人大举行会议,需要有一定的人数出席才为有效。根据全国人大议事规则,全国人大会议需有全体代表的三分二以上出席,始得举行。全国人大审议通过议案,以全体代表的过半数通过。议事规则规定法定人数为三分之二以上的多数,显然对会议的举行是比较严格的。

  第六十二条  全国人民代表大会行使下列职权:

  (一) 修改宪法;

  (二) 监督宪法的实施;

  (三) 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;

  (四) 选举中华人民共和国主席、副主席;

  (五) 根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;

  (六) 选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;

  (七) 选举最高人民法院院长;

  (八) 选举最高人民检察院检察长;

  (九) 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;

  (十) 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;

  (十一) 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定;

  (十二) 批准省、自治区和直辖市的建置;

  (十三) 决定特别行政区的设立及其制度;

  (十四) 决定战争和和平的问题;

  (十五) 应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

  【释义】  本条是关于全国人大职权的规定。

  职权是宪法和法律赋予国家机关所承担的一定的工作职责,以及为了保证其履行职责而授予它的相应的权力。它是权力和责任的统一体,既不同于义务,也不同于权利。全国人大作为国家的最高权力机关,行使国家所有权力中最重要的权力。

  一、关于修改宪法,监督宪法的实施。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度,是国家的总章程,在国家政治生活中起着重要作用。因此,修改宪法应当由代表全体人民利益的机构来行使。宪法的修改,由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。建国以来,修改宪法的建议历来都是由中共中央向全国人大提出的。对1982年宪法的三次修改都是由中共中央向全国人大常委会提出具体的修改建议,全国人大常委会采纳通过中共中央的建议后,然后向全国人大提出修正案。这种方式改变了过去直接由党中央拟定修改内容,直接交由全国人大审议通过的做法。1993年修改宪法,在程序上更有所发展。当时,中共中央提出的宪法修改建议,经全国人大常委会通过后,提请大会审议。在大会审议过程中,中共中央又提出了修改宪法的补充建议,而此时由常委会决定提出修宪建议已不可能,为使这一补充建议法律化,采取了由全国人大代表签名的办法。北京市等32个代表团2383名代表同意这一补充建议,使之成为正式修正案的一部分。这一情况实际反映了应当如何审议宪法修正案的问题,大会应当通过什么样的程序来研究、吸收审议中提出的意见和建议的问题。

  制定一部好的宪法十分重要,但使制定的宪法得以全面实施更为重要。世界各国对监督宪法的实施都十分重视,其做法大体有三种:一是成立专门的独立的宪法监督机构,负责解释宪法、处理宪法诉讼和争议。如法国成立有宪法委员会,德国成立有宪法法院。二是由最高司法机关负责宪法的监督实施,如美国、英国等普通法国家即是如此。最高司法机关解释宪法,审理各种宪法诉讼。三是由议会负责监督宪法的实施。原苏联东欧国家即是如此。我国实行由国家最高权力机关负责监督宪法实施的制度。全国人大监督宪法的实施,其好处在于权威性高,有利于平息各种宪法争议。其不利之处在于全国人大一年只举行一次会议,而且会期短、议程多、人数多,开展经常性的监督不容易。因此还必须赋予常委会以宪法监督的职责。1982年宪法颁布以来,全国人大还没有处理过宪法争议或者违宪案例。这是不是说宪法实施得特别好,而没有发生违反宪法的事例呢?显然不是如此。宪法的实施并不尽如人意。出现这种情况的根本原因在于,在现行体制下,用宪法机制解决问题的迫切性还没有显现出来或者说还有其他的替代方法,我们也不习惯于用宪法机制去解决问题。宪法和法律机制解决问题的特点在于,事先设定程序并且固定化,矛盾和争议公开化,遇有争议,按事先设定的程序去解决,以最后的结果为准。现实的情况是,中国共产党的集中统一领导,使得通过内部协商和沟通,就可以解决各种问题,产生不了用宪法机制解决问题的必要性。对于完善违宪审查机制,实践中提出了一些意见和建议,主要集中在建立违宪审查的专门机构、明确违宪构成的标准和条件,规范违宪审查程序等,这些还有待于在宪政实践中逐步发展。

  二、关于立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。关于什么是基本法律,如前所述,这是我国宪政实践和立法实践还没有完全解决的一个问题。应当说,对基本法规定一个标准并不困难,难点在于确定这样一个标准后,具体实施起来有一定的困难。因为全国人大每年只举行一次会议,并且会期很短,难以保障所有符合基本法标准的法案都提交全国人大审议。正是基于此种考虑,在全国人大制定立法法时,尽管一些同志主张明确基本法与一般法律的界线,但立法法还是沿用了宪法的规定,保持了一定的模糊性。全国人大制定基本法律,但并不仅限于基本法律,基于其最高国家权力机关的性质,对于基本法律以外的法律也是有权制定的。全国人大制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决和法律案的公布四个环节。有权向全国人大提出法律案的主体包括二类:一类是国家机关,即全国人大常委会、全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最人民检察院;另一类是一个代表团或者三十名以上代表联名。从立法实践来看,全国人大审议的法律案,一般先向全国人大常委会提出,经常委会审议修改之后,再决定提请全国人大会议审议。法律案的审议实行代表审议与专门委员会审议相结合,法律委员会审议与相关专门委员会审议相结合,由法律委员会实行统一审议的制度。即法律案最后的修改文本和建议表决稿由法律委员会向大会主席团提出。法律案的表决以全体代表的过半数通过。法律案通过后,由国家主席签署公布。

  三、关于选举和决定任命权。国家最高行政机关、军事机关、审判机关和检察机关由全国人大产生,表现在人事安排上,全国人大选举和决定任免中央国家机关的领导人员。如选举国家主席,根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院其他组成人员的人选。全国人大选举国家机关领导人员,候选人由大会主席团提名,主席团根据中国共产党中央委员会的建议提名。候选人交由各代表团酝酿讨论后,由代表无记名投票选举,以全体代表的过半数当选。全国人大确定国家领导职务人选的方式,一种是选举,一种是决定人选。其区别在于:选举时,候选人由大会提出;决定人选时,其人选只能由特定的主体提出;对于代表来说,选举时可以投赞成票、反对票或者弃权票,还可以另选他人。而决定人选时,则不能另选他人。在全国大的选举中,有两个问题需要研究:一是全国人大选举国家机关领导职务时,是否可以实行差额选举?宪法对此并无限制性的规定。实际情况是,全国人大选举全国人大常委会委员,实行差额选举,差额比例通常为5%;选举产生其他职务实行等额选举。二是代表是否可以提出候选人。在地方国家机关领导人员的选举中,一定数量的代表联名可以提出候选人;在全国人大的选举中,有关法律则没有赋予全国人大代表联名提出候选人的权利。

  四、关于审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算。国民经济和社会发展计划是国家对未来一段时间经济和社会发展的安排和布置,它包括年度计划、五年计划和十年规划。这些计划(规划)一旦经全国人大审查批准,就具有了约束力,行政机关应当予以执行。全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划,包括两项内容:一是审查和批准下一年度(或今后五年或十年)的计划和有关这个计划的报告;二是审查和批准关于上一年度(或前五年或十年)计划执行情况的报告。随着社会主义市场经济体制的建立和发展,对于全国人大要不要审查批准国民经济和社会发展计划,一些同志提出了不同意见,认为计划报告是计划经济的产物。随着市场经济体制的建立,国民经济计划的成分越来越少,在人大会议上作计划报告的必要性已经不复存在,建议取消计划报告。的确,在市场经济的条件下,计划的约束力在淡化,审查和批准计划的必要性也在淡化。

  审查和批准国家的预算,也是两个方面:一是审查和批准本年度的国家预算,二是审查和批准上一年度国家预算的执行情况。国家预算通常是指整个国家的预算,包括了中央和地方的预算。我国财政税收体制改革后,中央和地方实行分税制,中央和地方的预算是分开的,由全国人大审查和批准包括地方在内的国家预算,执行起来有困难,并且下级预算也没有必要由上一级人大重复审批。1994年3月全国人大制定的预算法对这个问题作了调整,即全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况;批准中央预算和中央预算执行情况的报告。这样调整,有利于加强对预算的监督管理。预算审查和批准中还有另外一个问题,即预算年度与人大会期不一致的问题。我国的预算年度自公历1月1日起,至12月31日止,而全国人大会议一般在三月份举行。六届全国人大以来,全国人大的会期不断往前提,但再往前提已经很困难了,现在通常是每年的3月5日。这就是说在全国人大批准预算时,预算年度已过去近三个月。对此预算法规定,在预算年度开始后,预算草案还没有被批准的,本级人民政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人大批准后,按照批准的预算执行。

  无论是审查批准计划,还是审查批准预算,都有一个审查效果的问题。由于计划、预算的专业性强、内容复杂,在短期内研究清楚很困难。而全国人大会议人数多、会期短、内容多,审查计划、预算不可能占用太多的时间。那么,如何来解决这种矛盾,提高审查的效果,实实在在的行使好计划、预算的审查批准权呢?实践中曾提出进行重点审查的办法,即对最主要的项目指标进行审查。这个办法能缓解一下审查中的矛盾,但并不能根本解决问题,并且这种办法本身也有缺陷,因为不了解全面,难以把握重点。在现行体制下,人大要较好地行使计划、预算的审查批准权,比较好的选择方案是将审查时间提前,也就是先由常委会进行一道审查,把有关问题研究清楚,然后再交由大会进行审查。在全国人大的立法中,全国人大审议通过的法律,先由常委会进行审议,然后再向大会提出,为大会提供了比较好的审议基础,保证了立法质量。如果计划、预算的审查作出如此改革,必将大大提高审查效果。

  五、关于决定国家生活中的重大事项,包括批准省级建置,决定特别行政区的设立及其制度,决定战争和和平问题。省、自治区和直辖市是我国的第一级行政区划单位,直接受中央的领导。这一级行政区划的变动,关系到中央和地方、地方和地方之间的相互利益,涉及中央对地方的管理,因此省一级的建置需由全国人大决定。改革开放以来,全国人大先后增设了海南省和重庆直辖市。为了解决香港、澳门和台湾问题,中国领导人创造性的提出了“一国两制”的伟大构想,即设立特别行政区,在特别行政区实行不同于内地的制度。根据这一伟大构想,全国人大先后制定了香港、澳门特别行政区基本法,设立了香港、澳门特别行政区,实现了香港和澳门的顺利回归。战争与和平问题是政治的最高形式,其一是决定是否与某一国或某一国家集团宣战,包括两种情况:一是遇到国家遭受武装侵犯的情况;二是必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况。其二是决定是否与交战国达成协议,双方停战,结束战争。战争与和平问题,对国家的生存与发展生死攸关,需要由最高国家权力机关来决定。

  六、关于监督权。全国人大是最高国家权力机关,享有最高监督权。虽然本条只规定了全国人大对全国人大常委会的监督,但并不影响全国人大对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督。按照惯例,全国人大每年举行例会,都要听取和审议国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作报告,对工作报告的表决,实际意味着对他们的信任投票,它具有非常广泛的监督意义。

  七、其他应当由全国人大行使的职权。这是一项兜底条款。上述列举的职权是有限的,制宪者为了确保最高国家权力由最高国家权力机关行使,作出此项规定。此项规定表明了全国人大的权力不是上述有限的几项职权。何谓“应当由”?应当是根据事项的性质来确定,以客观标准作为判断依据。凡是具有创制性、全局性、根本性的事项,属于应当由最国国家权力机关行使的职权。

  第六十三条  全国人民代表大会有权罢免下列人员:

  (一) 中华人民共和国主席、副主席;

  (二) 国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;

  (三) 中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;

  (四) 最高人民法院院长;

  (五) 最高人民检察院检察长。

  【释义】  本条是关于全国人大罢免权的规定。

  一、什么是罢免

  罢免是指对违法失职的国家公职人员,在任期届满以前,依法解除其职务的活动。在我国,选举权和罢免权是紧密相连的,享有选举权的,同时享有罢免权。这同西方一些国家不同,它们的选举权和罢免权(解职权)是相分离的。全国人大既行使选举权,同时又享有罢免权,表明全国人大掌握着监督权,享有控制国家权力的手段。在国家权力机关解除国家公职人员职务的手段中,还有免职。免职与罢免有所不同,罢免带有惩罚的性质,是对违法失职行为的一种惩戒。免职则包含有两种情况:一种是正常的任免,如任期界满、任职年龄到限、工作岗位交流等。另一种情况是有过错的免职,如工作失职、工作业绩差、不胜任工作等。从启动解职的程序来看,罢免只能由代表大会的主席团、代表团和代表联名提出,免职则只能由原提名人提出。从功能上来看,罢免重在监督,免职重在工作调整或者是被监督机关的自律。在西方国家,议会对行政机关、司法机关的监督,有的用弹劾,有的靠不信任案。那么,罢免与弹劾、不信案有何异同?罢免是选举人对所选举任命人员的职务解除,弹劾则是选举人以外的法定机关对国家公职人员职务的解除,不信案则主要是针对内阁整体的监督。过去,一些人建议在中国建立弹劾制度,以加强全国人大的监督。其实,没有这种必要性。弹劾是在选举人无权解除所选举任命人员职务的情况下设立的一种监督机制,主要代表国家是美国。美国总统由选举人选举产生,但选举人并无权解除总统职务,因此在制度上设计,赋予国会弹劾权,依弹劾程序可解除总统职务。在我国,选举权和监督权是统一的,选举机关有权罢免所选举的公职人员的职务,在这种制度安排下,建立弹劾制度没有必要。

  二、罢免的程序

  提出罢免案的法律程序,不同于提出一般议案的程序。由于罢免案是对过半数当选人员的否定,因此提出的要求比较高。主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上代表,才可以提出罢免案。罢免案提出之后,有二种处理程序:一是由主席团直接交各代表团审议后,提请大会全体会议表决。对于违法犯罪事实清楚,代表认识一致的,按这一程序处理。二是依照全国人大议事规则,由主席团提议,经大会全体会议决定,组织调查委员会,由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。有的罢免案是临时提出的,所指控的违法犯罪事实,需要调查、核实清楚,因此可以成立特定问题调查委员会进行处理。这实际上是为罢免设计了一道缓冲闸门,既保证罢免权的行使,又保证准确无误。罢免案应当写明罢免的理由,并提供有关的材料。罢免案提请大会全体会议表决前,被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。

  三、罢免的条件

  对于罢免的条件,也就是对于什么样的公职人员的行为,代表可以提出罢免案,法律并没有作具体规定。一般来说,提出罢免案总要有充分的理由,使得罢免案得以成立。通常认为,违法犯罪、失职渎职、工作无能等可以成为提出罢免案的理由,但罢免案能否通过,需要全体代表以表决的形式决定。过去有一种观点认为,罢免不需要特别严格的理由,只要代表认为不合适任职,就可以提出罢免案。从法治的角度来看,这种观点是值得质疑的。罢免尽管是最高国家权力的一项重要的监督权,但也要依法行使,避免随意性。

  第六十四条  宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。

  法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。

  【释义】  本条是关于全国人大通过宪法修正案和法律案以及其他议案的规定。

  一、关于宪法的修改

  宪法的修改就是对已公布施行的宪法进行部分和全面修改。所谓部分修改,就是在原有宪法的基础上,对个别条文作修改。我国现行宪法颁布以来,进行过三次部分修改,均采取修正案的形式。我国宪法的修正案明确规定将宪法中的某条内容修改为什么或者增加什么,这和美国的宪法修正案不同,美国的宪法修正案不与原宪法条文挂钩,只是在宪法正文之后附上相应条文,是宪法的一部分,和宪法具有同等效力。我国对宪法的修改还有一种形式,就是全面修改。即在原有宪法的基础上,重新起草宪法草案文本,交由全国人大审议通过。这种形式到底是称制定宪法,还是称修改宪法,对此有不同意见。有的认为是重新制定宪法,有的认为是全面修改宪法。从1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法的颁布情况来看,都叫宪法修改。宪法对全国人大的职权的规定,都称修改宪法,而没有用制定宪法,本条也只是规定了修改程序,并未规定制宪程序。但从这几部宪法颁布的过程及内容来看,又和制宪比较接近。如从形式上来看,1982年宪法是对1978年宪法的修改,但实际并不是以1978年宪法为蓝本,而是以1954年宪法为基础;每次全面修订后的内容变化也比较大。因此有人称其是制宪。区分制宪和修宪的目的在于适用不同的程序,如果两者的程序并无不同,区分的意义也就不大。

  宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。为了确保宪法的稳定性,集中体现绝大多数人的利益,宪法的制定和修改有着不同于一般法律的特殊程序。其主要体现:一是提出修改宪法的动议的主体是特定的,仅限于全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表联名,只有他们提出的修改建议才能列入全国人大议程审议讨论,其他机关和组织提出的宪法修改建议,不直接列入全国人大议程进行审议讨论。从实践上来看,通常是中共中央提出修改宪法的建议,常委会根据中共中央的建议提出宪法修正案。二是通过要求更高,要以全体代表的三分之二的多数通过,而不是通常的全体代表的过半数,其目的是要确保宪法的修改为绝大多数人认可和接受,为统一人们的行为提供良好的基础。从近年来我国的修宪实践来看,还有一点不同,即通常的法律案和其他议案采用举手表决或者电子表决的方式,而宪法修改采取无记名投票的方式。对此,有的人还要求进一步改进,即应对修正案逐条表决,而不应采取简单的整体表决的办法。

  二、关于法律案和其他议案的通过

  法律案和其他议案的通过,采取绝对多数的原则,即由全国人大以全体代表的过半数通过。它不同于简单多数的原则,简单多数是指以到会参加表决人数的过半数通过。所谓过半数是指超过半数,大于半数,仅仅是等于半数不能认为是过半数。全体代表是指实有的全体代表,即经代表资格审查委员会审查确认的代表名单,不包括应选而未选出的代表名额,也不包括选出之后死亡、出缺的代表。要求以全体代表的过半数通过,要求有较高的会议出席率,并且代表不出席会议,无论其对议案的态度如何,都对议案的通过有负面影响。因为在确定是否通过时,是以赞成人数是否超过半数为标准的,不考虑未出席会议人数的情况。这就要求全国人大代表认真履行代表职责,按照议事规则参加全国人大的每一次会议。

  全国人大的表决方式通常有以下几种:一是举手方式;二是无记名投票方式;三是电子表决器。全国人大议事规则规定,全国人大会议选举或者决定任命,采用无记名投票方式。宪法修改,采用投票方式表决。全国人大会议的表决办法,由主席团决定。实践中,除法律、议事规则明确规定采用无记名投票方式进行表决的情形外,全国人大通过各项议案和决议一般都采用电子表决器进行表决。目前,全国人大会议厅都安装了电子表决器。全国人大采用的电子表决系统是不记名的,与无记名投票方式类似,并且更加迅速、简便。

  第六十五条  全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成:

  委员长,

  副委员长若干人,

  秘书长,

  委员若干人。

  全国人民代表大会常务委员会组成人员中,应当有适当名额的少数民族代表。

  全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。

  全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。

  【释义】  本条是关于全国人大常委会组成的规定。

  一、关于全国人大常委会的组成

  全国人大常委会是全国人大的常设机关,行使部分最高国家权力。因此,全国人大常委会的合理构成是十分重要的。这里有二个问题:一是常委会由多少人组成比较好。1982年宪法颁布以来,六、七、八、九届全国人大常委会组成人员的人数均为155人。其中委员长一人,副委员长二十人左右,秘书长一人,委员一百三十多名。为了进一步优化全国人大常委会组成人员的结构,加强全国人大常委会的工作,第十届全国人大常委会增加了一部分专职委员的名额,组成人员的人数增加到175人。在1982年宪法颁布以前,第一、二届全国人大常委会组成人员的人数为79人;第三、四、五届分别为115、167、196不等。全国人大常委会组成人员无论是多还是少,是增还是减,目前还缺少明确的依据和原则。全国人大常委会作为最高国家权力机关的一个组成部分,应和全国人大一样,其规模也应当法定化。二是全国人大常委会组成人员的构成,包括三个方面:其一是职务构成。为了便于全国人大常委会履行宪法赋予的职责,便于全国人大常委会日常工作的组织领导,常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员若干人组成。实践中,副委员长一般都在二十名左右。在实际当选的副委员长中,包括了中共党内的资深领导人、主要民主党派的领导人以及人口数比较多的少数民族的代表人物。从这个构成来看,副委员长职数的安排,体现的是中国共产党领导下的多党合作制度,各族人民的大团结,而不仅限于副委员长协助委员长开展工作的职责要求。其二是常委会组成人员无地域构成要求。虽然全国人大代表的名额是分配到选举单位,由选举单位产生,但全国人大常委会由全国人大选举产生,消除了选举单位的地域界线。其三是民族构成。我国是一个统一的多民族的国家,在全国人大中,少数民族要有适当的名额,同样,在全国人大常委会中,也要有适当的名额。

  二、全国人大常委会组成人员的选举和监督

  全国人大常委会组成人员由全国人大选举产生。候选人由大会主席团在代表中提名,交代表酝酿讨论后,由全体代表无记名投票选举产生。而主席团又是根据中共中央的建议提出候选人的。第一至六届全国人大常委会的组成人员由等额选举产生。七届全国人大常委会以来,委员长、副委员长、秘书长实行等额选举;委员实行差额选举,差额幅度为5%。全国人大常委会组成人员受全国人大的监督,全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员,其程序适用于全国人大罢免其他国家机关领导人员的程序。全国人大常委会组成人员具有双重身份:一是全国人大代表,二是全国人大常委会组成人员。因此,他们接受双重监督。一人同时接受两种监督,这里就提出一个问题,两种监督的相互关系是什么?全国人大议事规则规定:“全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的全国人大代表职务被原选举单位罢免的,其全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者全国人大常委会予以公告。”从这一规定来,选举单位的监督更具有根本性。其理由是:常委会组成人员的职务是以代表资格的存在为前提的,代表资格不存在了,常委会组成人员的职务当然也不存在。但这里也有另一方面的问题,常委会组成人员的职务是由代表全国人民意志的全国人大选举出来,而现在一个省或市的选举单位就可以通过罢免代表资格的程序来解除全国人大常委会组成人员的职务,实际上会发生局部与整体的冲撞,这种权力运用不当,有可能产生某种混乱。显然,这种双重监督有一定的内在关联性,需要在制度上理顺。

  三、全国人大常委会组成人员不得兼任其他国家机关的职务

  全国人大承担着立法、监督等大量的重要工作,为了确保全国人大常委会组成人员集中精力开展常委会的工作,切实地履行监督职责,避免角色冲突等,常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。担任上述机关职务的,应当辞去常委会组成人员的职务。根据宪法规定,全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作,决定国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的有关人选。如果常委会组成人员同时担任了这些部门的职务,在行使职权时就会产生一定的冲突,出现既是监督者,又是被监督者的尴尬局面。这里对职务的界定,没有作级别上的限制,这也就是说,行政、审判和检察机关的高级别的职务不能担任,低级别的职务也不能担任。只要是担任了这些机关的职务,都要辞去常委会组成人员职务。当然,在任职和辞职之间,会有一定的合理的时间间隔,这在实践中是允许的,但间隔的时间不宜过长,通常应在任职后的第一次常委会会议上提出。实践中有一种情况,即原来担任行政、审判、检察机关的职务,后经提名,当选为全国人大常委会组成人员,但在当选之后,原职务无人接替,还需在原岗位上继续工作。这种情况属于两种职务的交接阶段,应当尽量缩短,任职安排时应统筹考虑。

  第六十六条  全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。

  委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

  【释义】  本条是关于全国人大常委会任期的规定。

  一、全国人大常委会的任期

  全国人大常委会是全国人大的常设机构,其任期和全国人大相同,每届任期五年。任期年限相同,但起止时间略有不同。每届全国人大每届任期从举行第一次会议开始,到下届全国人大举行第一次会议为止。常委会的任期从大会选举产生开始,到下届全国人大选出新的一届常委会为止。由于常委会的选举一般是在大会的后一阶段进行的,因此两者的起止时间有所差别。这里有两个问题需要研究:一是代表任期和大会任期都已届满时,常委会是否还要继续履行职务。常委会组成人员从代表中提名选举产生,这也就是说,代表资格是常委会组成人员任职的前提条件。按照这个原则,在新的一届代表大会召开,上一届代表的任期届满,资格终止,大会的任期终止时,其常委会的任期也应相应届满终止。但按照本条的规定,上一届常委会组成人员还要继续履行职务,直至选出新的常委会。宪法作出这样的规定,可以推断制宪者对国家政权的连续性非常重视。国家机关职权的行使应当保持连续性,任何时候都不能有空白出现。虽然这里只有十来天的时间差别,却是处于任职交接的关键时刻,应当衔接紧密。在地方人大常委会的任职交接中,就出现了这样的情况。如某县换届选举产生新一届代表后,如期召开了新的一届人大会议。但会议进行过程中,因种种原因,大会决定休会,未能选举产生新一届人大常委会,这就出现了新的一届人大和上一届常委会共同存在的局面。二是在代表大会期间,常委会是否需要以及如何履行职务。从常委会的性质来看,它是大会闭会期间的常设机构,并不是独立于大会之外的机构,因此,在大会举行期间,常设机构似乎不需开展活动,没有履行职务的必要。如果遇有常委会职权范围内的事项出现,可以直接由大会来决定。常委会的职权是大会职权的延伸,并不为常委会所专有,大会行使是没有问题的。反过来看,在大会期间,如召开常委会决定问题,如何处理大会与常委会的关系,势必会遇到一系列问题。三是任职交接的形式。我国现在的任职交接,采取自动交接的形式,即选举产生的国家机构领导人员,自行走向岗位,开始任职工作,没有宣誓就职仪式。这种交接方式是以中国共产党的领导,党管干部为前提的。从国外的情况来看,任职交接都有宣誓就职仪式,有明确的离职、任职时间,这种形式有利于增强国家公职人员的责任感和法治观念,有利于明确划分交接双方的责任和权限,具有借鉴意义。

  二、全国人大常委会领导人任期限制

  为了废除领导职务的终身制,常委会委员长、副委员长的任期和国家主席、副主席,国务院总理、副总理和国务委员,中央军事委员会主席,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的任期一样,有任期限制,连续任职不得超过两届。这里有二个问题需要明确:一是连续任职指的是届与届之间不间断。如果一个人任满一届后去从事其他工作,间隔一届后重新任委员长或副委员长,这不属于连续任职;二是指同一个职务连续任职不得超过两界,副委员长晋升为委员长,副委员长的任职届数不计算在委员长的任职届数之中。

  第六十七条  全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:

  (一) 解释宪法,监督宪法的实施;

  (二) 制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;

  (三) 在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;

  (四) 解释法律;

  (五) 在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;

  (六) 监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;

  (七) 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;

  (八) 撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;

  (九) 在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;

  (十) 在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;

  (十一) 根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;

  (十二) 根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;

  (十三) 决定驻外全权代表的任免;

  (十四) 决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;

  (十五) 规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;

  (十六) 规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;

  (十七) 决定特赦;

  (十八) 在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;

  (十九) 决定全国总动员或者局部动员;

  (二十) 决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严;

  (二十一) 全国人民代表大会授予的其他职权。

  【释义】  本条是关于全国人大常委会职权的规定。

  1982年宪法的一个重要特点是扩大了全国人大常委会的部分职权,将原来属于全国人大的部分职权交由其常委会行使。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说,“全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常性工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表制度的有效办法。”实践证明,这一举措的意义非常深远。仅就立法工作来看,绝大多数法律为全国人大常委会制定,可以说,没有全国人大常委会职权的扩大,就没有今天的法制建设成就。本条规定的全国人大常委会职权为21项,除此之外,还有一些包括在其他条款中的职权,如主持全国人大代表的选举,召集全国人大会议。全国人大常委会职权大体可以分为以下几类:

  一、关于解释宪法和监督宪法的实施。宪法在实施过程中,要适用宪法条文,而适用和运用宪法条文,总是基于对宪法条文的理解,当两种不同理解出现时,就需要有权机关对其进行解释,按最符合宪法精神的理解予以执行。在西方一些国家,宪法解释权由司法机关行使,成为三权鼎立的重要手段。在我国,宪法解释权由全国人大常委会行使,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,行使部分国家权力,它行使宪法解释权,符合人民代表大会制度。解释宪法就是通过某种形式,对现行宪法条文的含义作具有法律效力的说明。一般来说,有以下四种情况需要进行宪法解释。一是宪法条文通常只作原则规定,其中有些规定应当如何具体理解和施行,有待于有权解释宪法的机关加以阐明;二是宪法条文中某些用语因受文字表达的局限,需要进一步解释;三是可能原来的规定有遗漏,需补充说明;四是社会客观情况已发生变化,宪法某些条文已不适应,需通过适当的解释使其继续有效。从现行宪法颁布到现在,全国人大常委会还没有专门进行宪法解释。没有专门解释,并不等于没有解释。实事上,从内容上、实质上分析,全国人大常委会对宪法的解释是经常的、大量的。这种解释大量是通过制定法律来对宪法的有关条文作进一步的明确和界定的。如宪法规定:国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。但在实际执行中,对国务院审计署是否可以对中央财政收支进行审计,审计和财政部门持有不同的看法,全国人大常委会制定的审计法则解决了这一问题,国务院审计署有权对中央财政收支情况进行审计监督。

  监督宪法的实施,就是纠正和撤销违宪行为,以确保宪法得以全面、准确的贯彻落实。违宪行为一般是指特定国家机关违反宪法的行为。对于违宪行为的种类,有的分为抽象行为违宪和具体行为违宪两类,有的则不承认具体行为违宪。全国人大常委会监督宪法的实施,主要是对行政法规、地方性法规等规范性文件进行审查,看其是否与宪法和法律相抵触,对违宪的予以撤销,对合宪的予以肯定。全国人大制定的立法法,规定了全国人大常委会进行立法监督的基本程序,事实上奠定了我国违宪审查的基本程序。立法法规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查。其他的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,也可以向全国人大常委会书面提出审查建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人大常委会是宪法的监督者,同时,它又是立法者,并且其制定的法律同样不得同宪法相抵触。那么,全国人大常委会是否有可能违宪呢?从理论上来讲,这种可能性是有的,正是有这种可能性,宪法规定,全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定。但从实际操作上来看,这种可能性似乎又没有。因为全国人大常委会享有宪法解释权,对宪法的不同理解应以它的解释为准,它制定的法律就是对宪法的阐释,因此,法律违宪的可能性极低,除非全国人大对宪法有不同的解释。

  二、关于立法和立法解释。全国人大常委会和全国人大一道,行使国家立法权,但全国人大常委会的立法权限有一定的限制,限于非基本法律,基本法律的制定权在全国人大。但是,在同全国人大制定的法律的基本原则不相抵触的前提下,全国人大常委会可以对其进行部分修改和补充。这里的修改限制有二个:一是“部分”,这是量的限制,即在原有法律基础上增减、修改。“部分”是量的限制,但又不能完全以量来进行界定。1980年9月10日五届全国人大第三次会议制定的个人所得税法共15条,而1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议对其进行了修改,其中,对13个条文的内容进行了修改,增加了3个条文。二是不得同基本原则相抵触。基本原则是贯穿于法律始终的核心和精神,统领整部法律。法律条文中往往并未明示哪些是基本原则或非基本原则,并且对基本原则的理解,常常有不同的视角,这就给执行这一条文的规定带来一定的难度。

  全国人大常委会负责解释法律。法律有以下情况之一的,由全国人大常委会进行解释:一是法律的规定需要进一步明确具体含义的;二是法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据。在执法和司法工作中,对法律还有具体运用解释和司法解释,这些解释仅限于如何运用和适用法律,其效力层次低于全国人大常委会的法律解释。

  三、关于计划、预算的部分变更。1关于计划的调整。大会批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作部分调整的,由国务院提请常委会审查批准。除特殊情况外,国务院应当在常委会举行会议一个月前,将调整方案的议案报送全国人大常委会。2关于预算的调整。因特殊情况必须调整中央预算时,国务院应当编制中央预算调整方案,并于当年7月至9月之间提交全国人大常委会。国务院财政部门应当及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况,在常委会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前,将中央预算调整方案的初步方案提交财政经济委员会,由财政经济委员会进行初步审查。全国人大常委会在审查批准计划预算部分变更的过程中,遇到最大的难题是部分变更如何界定。无论是按比例界定,还是按数量界定,都不易操作。部分变更的界线不确定,难以行使审查批准权。

  四、关于决定国家的重大事项。1决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员。战争状态是指在国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况下,将国家由平时状态转为战时状态,即国家的军事、政治、经济、科技、教育和外交等进入战时状态,实施战时管理体制,采取一系列措施和手段,集中人力、物力和财力为战争服务。战争状态和全国总动员或者局部动员有着密切联系,国家进入战争状态,就要进行全国总动员或者局部动员。2决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。在我国,戒严是指在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时所采取的措施。无论是全国总动员或局部总动员,还是戒严,都是在非正常状态下所采取的措施。有些国家将非正常状态统称为紧急状态,除了包括战争、动乱、暴乱或骚乱外,还包括各种自然灾害或灾害性事故引起的紧急情况,如洪水、地震、流行性疾病、核事故等,对此统一制定紧急状态法。紧急状态情况下的特点是公民的权利和自由受到一定限制,国家采取非常措施应对战争、动乱、各种灾害和事故。3关于军人、外交人员的衔级制度和其他专门的衔级制度。中国人民解放军实行军衔制度,军衔分为将、校、尉三等十一级,全国人大常委会已制定通过了中国人民解放军军衔条例。关于外交人员的衔级,现在尚未立法。关于其他的专门衔级,全国人大常委会通过了人民警察警衔条例、海关关衔条例,规定了人民警察的衔级制度、海关的衔级制度。另外,我国还有人民武装警察警衔制度。4关于国家的勋章和荣誉称号。授予国家勋章和荣誉称号是对为国家的建立、发展作出卓越贡献的人给予的一种国家的奖励和表彰。八届全国人大常委会曾审议讨论过国家勋章和荣誉称号法草案,后被搁置,目前国家的勋章和荣誉称号制度尚未建立。5关于批准和废除条约和重要协定。根据全国人大常委会于1990年通过的《中华人民共和国缔结条约程序法》,需要全国人大常委会决定批准和废除的条约和重要协定包括:友好合作条约、和平条约等政治性条约;有关领土和划定边界的条约、协定;有关司法协助、引渡的条约、协定;同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定;缔结各方议定须经批准的条约、协定;其他须经批准的条约、协定。6关于特赦。特赦是指对已判决其有罪的特定犯人,免除其刑罚的执行。特赦不同于大赦,大赦是指对所有已判其有罪的犯人的赦免,按宪法的规定,我国有特赦而无大赦。

  五、关于人事任免。主要是在全国人大闭会期间,遇有个别国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长和中央军事委员会除主席以外的其他组成人员的调整,行使决定任命权;任免审判人员和检察人员,确保司法机关的顺利运行;决定驻外全权代表的任免等。全国人大常委会行使人事任免权,需要研究的一个问题是任免与考察了解干部的关系。一方面,人大常委会任免干部,需要了解干部,知人善任;另一方面,我国实行的是党管干部的原则,党的组织部门在推荐提名干部前,已进行了考察了解,如果再进行一次,两者就重复,并且有可能得出不同结论,如何把两者统一协调起来,使人大常委会能准确行使人事任免权,是民主法制建设中的一个重要课题。

  六、关于监督。其中分为工作监督和法律监督。工作监督主要是对行政、军事、审判和检察机关的工作进行监督;法律监督是对行政法规和地方性法规是否符合宪法和法律进行监督,它实际上是宪法监督的有机组成部分。监督的形式有审议和听取工作报告,质询和询问,撤销不适当的文件,撤职等。随着我国民主政治建设的推进,人大常委会的监督工作已经有了很大的发展,在实践中创造了执法检查,在地方还出现了工作评议、述职评议、个案监督等新形式,但总的来说,与国家权力机关的监督性质,人民群众的期望还有一定的差距,特别是在监督效果和力度方面还有待改进。人大监督工作的发展,将成为民主法制建设的一个新的亮点。

  第六十八条  全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作,召集全国人民代表大会常务委员会会议。副委员长、秘书长协助委员长工作。

  委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。

  【释义】  本条是关于全国人大常委会委员长和委员长会议工作职责的规定。

  一、委员长的工作职责

  全国人大常委会每二个月召开一次会议,其工作具有日常性、经常性的特点,需要有专人主持其工作。全国人大常委会委员长是全国人大选举的全国人大常设机构的领导人员,因此,主持常委会工作是其应有的职责。主持工作包括召集常委会会议、主持常委会会议和会议之外的日常工作。尽管委员长主持常委会的工作,但并不代替常委会行使职权,常委会是一个权力集体,集体行使职权,在表决中,委员长也只有一个投票权。副委员长和秘书长协助委员长工作,副委员长受委员长的委托,可以代行委员长的部分职权。委员长因为健康情况不能工作或者缺位时,由常委会在副委员长中推选一人代理委员长的职务,直到委员长恢复健康或者选出新的委员长为止。

  二、委员长会议的工作职责

  委员长会议处理常委会的重要日常工作,其中包括:决定常委会每次会议的会期,拟定会议议程草案;对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议;指导和协调各专门委员会的日常工作;处理常委会其他的重要日常工作等。其他重要日常工作包括研究全国人大常委会的立法规划、执法检查计划、常委会机关建设等。此外,委员长会议还可以向常委会提出议案,向常委会提名全国人大各专门委员会的个别副主任委员、委员人选等。委员长会议的工作应当处理好同常委会的关系,常委会是最高国家权力机关的组成部分,行使部分国家权力。委员长会议只是常委会内的一个会议主持机构,不能行使常委会的职权。委员长会议处理的事务是常委会运转过程中的程序性、事务性、具体性的工作,不能超越其职责范围。由于委员长会议的组成人员都是具有影响力的领导人员,在现实生活中,有的人把委员长会议看成是领导常委会的机构,其实这是一种误解。这种理解不符合人民代表大会集体行使职权的特点。

  第六十九条  全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。

  【释义】  本条是关于全国人大常委会接受监督的规定。

  有权力就应当受到监督,没有监督的权力就会走向腐败。全国人大常委会行使部分国家权力,同样要受到监督。我国不实行三权分立,不存在立法、行政、司法机关相互制衡的问题,也就是说全国人大常委会监督一府两院,但一府两院不能反过来监督全国人大常委会。因此,对全国人大常委会的监督交由全国人大来负责。全国人大常委会是全国人大的常设机关,由全国人大选举产生,接受全国人大的监督顺理成章。全国人大常委会每年要向全国人大报告自上一次大会以来的工作情况,如立法、监督、外事、联系全国人大代表、自身建设等工作情况以及新的一年的工作安排等。常委会的工作报告一般由常委会的委员长或者副委员长向大会报告,报告之后,各代表团要对报告进行审议,对常委会的工作提出意见和建议。大会就常委会的工作报告作出决议,对常委会的工作作出评价并提出要求。工作报告被批准后,是常委会的工作依据之一。全国人大监督其常委会的另一个方面是有权罢免常委会组成人员,全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会通过的不适当的决定。由于全国人大常委会是从全国人大代表中选举产生的,全国人大代表受选举单位的监督,代表资格被选举单位罢免的,其所担任的常委会组成人员职务相应撤销,因此全国人大常委会组成人员同时受原选举单位的监督。

  第七十条  全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。

  各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。

  【释义】  本条是关于全国人大专门委员会的设立和工作职责的规定。

  一、专门委员会的设立

  全国人大每年召开一次会议,其常委会也是每二个月召开一次会议。代表大会人数较多,不便于经常开会讨论研究问题,特别是不便于分门别类地对问题进行深入地审议。再加上现代社会发展迅速,全国人大的任务繁重,立法的专业性强。为了适应国家管理专业化和科学化的需要,保证全国人大及其常委会履行宪法和法律赋予的职责,全国人大有必要设立相应的机构,协助全国人大及其常委会开展工作。全国人大专门委员会的设立具有逐年增多的特点,六届时是六个,七届时为七个(增设内务司法委员会),八届时为八个(增设环境与资源保护委员会),到九届全国人大,全国人大设立的专门委员会共有九个(增设农业与农村工作委员会),体现了人大工作日益增多的趋势。

  二、专门委员会的组织

  专门委员会受全国人大领导;在全国人大闭会期间,受全国人大常委会的领导。各专门委员会由主任、副主任委员若干人和委员若干人组成。其人选由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,全国人大常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员,由委员长会议提名,常委会通过。各专门委员会主任委员主持委员会会议和委员会的工作,副主任委员协助主任委员工作。

  三、专门委员会的性质

  五届全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在关于全国人大组织法等四个法律草案的说明中指出:“由于专门委员会是全国人大的组成部分,行使全国人大和它的常委会的部分职权,草案规定:专门委员会的组成人员从全国人大代表中选出。”从这个说明来看,专门委员会是最高国家权力机关的一部分,行使部分国家权力。但从宪法和全国人大组织法的有关规定及现实情况来看,专门委员会并不能行使国家权力机关的部分职权。专门委员会通过的决议、决定,对行政、司法机关以及公民个人也没有约束力,因此,不宜说专门委员会最高国家权力机关的组成部分。专门委员会不同于全国人大及其常委会自身,也不同于全国人大及其常委会的工作机构,它是全国人大常设的专门性的议事工作机构。

  四、专门委员会的工作

  专门委员会工作的最大特点是专业化和经常化。由于专门委员会的组成人员一般都是相关领域里的专家、学者和实际工作者,他们对有关问题比较熟悉,且人员较少,便于分门别类地研究、讨论问题,可以考虑得更深入、更周到。同时,它们不会因全国人大闭会而停止工作,可以协助全国人大及其常委会进行经常性工作。因此,专门委员会在全国人大的工作中发挥着重要作用。全国人大专门委员会的工作职责主要是:1审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案;2向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案;3审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告;4审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案,听取受质询机关对质询案的答复,必要时向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告;5对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究,提出建议;审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例,向全国人大常委会提出报告。法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案;其他的专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

  第七十一条  全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。

  调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。

  【释义】  本条是关于全国人大及其常委会组织特定问题调查委员会的规定。

  一、组织调查委员会是行使监督权的重要手段

  议会为了监督制约政府,享有国政调查权。近代立宪国家,无论宪法有无明文规定,均普遍承认国会拥有国政调查权。在西方国家,国政调查权原则上由议院直接行使。但由于议院人数较多,各国为技术上的方便,议院大多数将某些特定事项交专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家,如美国、日本等,实际上是以委员会为中心行使国政调查权。我国是专门委员会和特定问题调查委员会并用。一般性问题,原则上由专门委员会进行调查并提出报告,特定的重大问题,组织专门的调查委员会。

  二、调查委员会的性质和成立

  特定问题调查委员会的性质特点有三个:其一,临时设立的机构,不是常设机构,调查结束后,调查委员会即自行解散。遇有新的问题需要设立调查委员会时,重新组织。其二,调查委员会是一个工作性机构,而非有实体性权力的机构。对特定问题只有调查、取证、提出报告的权力,而无决定权。其三,调查委员会所要调查的问题是特定的,也就是说有明确具体的要调查了解的问题,而不是一个泛泛的调查对象。成立调查委员会,取决于全国人大及其常委会判断是否有必要。根据全国人大议事规则的规定,主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名,可以提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,由主席团在代表中提名,提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。

  三、调查委员会的权限

  调查委员会进行调查时,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的,调查委员会应当予以保密。对于有义务提供材料而不提供材料的,调查委员会应当如何处理,法律还没有规定。并且全国人大还没有组织调查委员会的实践,因而也无先例可循。从可行性来看,可请司法机关协助取证。

  调查委员会应当向全国人大提出调查报告,调查报告应当将所调查问题的来龙去脉、前因后果、经验教训、责任分担、处理意见等一一阐明。全国人大根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议。全国人大可以授权全国人大常委会在全国人大闭会期间,听取调查委员会的调查报告,并可以作出相应的决议,报全国人大下次会议备案。

  关于全国人大常委会如何组织特定问题调查委员会的问题,法律没有具体规定,但全国人大组织特定问题调查委员会的原则和精神是可以参照的。

  第七十二条  全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员,有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。

  【释义】  本条是关于全国人大代表和全国人大常委会组成人员有权提出议案的规定。

  一、提出议案的法定要求

  议案是指国家权力机关审议讨论的原案。广义的议案包括宪法修改案、立法案、财政预算案、经济和社会发展案、人事任免案、重大事项决定案、质询案、罢免案、调查案等。由于其中有些议案的提案主体和程序互不相同,因此,狭义的议案仅指立法类和重大事项决定类议案。议案不同于批评、建议,对全国人大及其常委会的决策具有更大的影响力。全国人大代表提出议案,应当符合以下要求:第一、提出的议案要有案由、案据和方案,也就是说要有可供会议讨论的草案;提法律案时,要有法律草案文本;提决议案时,要有决议案文本,以便直接列入会议议程,交付会议审议。第二、要合于法定人数,三十名以上的全国人大代表或者十名以上的常委会组成人员联名,才构成提案主体,可以提出议案。联名通常是一人领衔,其他人签署。达不到法定人数的联名,通常转为批评建议处理。第三、议案内容要在全国人大或者全国人大常委会职权范围内。在实践中,代表提出的很多议案,不属于人大的职权范围,而属于政府的职权范围,如增加地区投资、增加财政拨款、争取工程项目、争取优惠政策等,这些事项都已超出了全国人大及其常委会的职权范围,在议案处理时,只能作为批评建议,转交有关部门处理。当然,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,其职权范围是相当宽泛的,并且宪法中有应当由全国人大行使的其他职权的条款,因此对全国人大及其常委会职权范围的解释,是有相当大的弹性的。事实上就有一种理论认为,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,其职权范围不受行政权、司法权的限制,因为行政权、司法权本身就是全国人大派生出去的。第四、向代表大会提出的议案,要在法定时间内提出。全国人大举行会议时,大会主席团第一次会议都要确定提议案的截止时间,以便留出足够时间研究处理会议期间提出的议案。代表联名提出议案,一定要在规定的时间之前提出。在规定时间之后提出的议案,大会秘书处不再作为议案受理,只作为批评建议受理。

  二、议案的处理

  有权向全国人大及其常委会提出议案的主体是两类:一类是国家机关,即国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会;其中向全国人大常委会提出议案的主体与上述单位基本一致,只是主席团改为委员长会议。另一类是代表或委员联名。对于两类不同主体提出的议案,法律规定了两种不同的处理程序。国家机关提出的议案,由大会主席团或者委员长会议决定直接列入议程,交由会议审议讨论。而代表或者常委会组成人员提出的议案,由主席团(在常委会会议上为委员长会议)决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见,再决定是否列入大会议程。两类议案的不同处理方法,表明国家权力机关审议讨论议案,实行国家机关主导制,即国家机关提出的议案要优先审议。目前,全国人大代表在每次大会上提出的议案都比较多,其中有一部分作为议案交由各专门委员会审议,还有一部分作为批评意见和建议,转交有关部门处理,直接列入会议议程的很少。专门委员会审议的议案,绝大部分是要求立法的议案,通常根据议案的内容,交由有关部门着手立法起草工作或者由人大自己着手立法起草工作,然后按照法定程序向常委会或者代表大会提出。

  第七十三条  全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。

  【释义】  本条是关于质询案的规定。

  一、质询的程序

  全国人大及其常委会作为国家权力机关,监督国家行政机关的工作,其方式之一就是质询国务院及其部门的工作。质询是国家权力机关的组成人员依照法定程序,就国家行政机关工作中的问题提出质问,由有关机关或者负责人答复的活动。根据全国人大组织法的规定,在全国人大会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表,可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,由主席团决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席席团会议或者专门委员会会议上答复的,提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议,发表意见。在全国人大常委会会议期间,常委会组成人员十人以上,可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,由委员长会议决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的,提质询案的常委会组成人员可以出席会议,发表意见。质询案应当以书面形式提出,写明质询对象、质询的问题和内容,以便于答复处理。

  二、质询的对象

  关于质询的对象,宪法和全国人大组织法规定为国务院及其工作部门,全国人大常委会议事规则对此有所扩大,规定对最高人民法院和最高人民检察院也可以提质询案。对国家权力机关组成人员是否可以质询司法机关,有二种不同意见:一种意见认为,宪法规定人民法院独立行使审判权,人民检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。国家权力机关组成人员质询司法机关,必然涉及到具体案件,因为办案就是司法机关的工作,这势必会影响司法机关独立办案,影响公正司法。因此,不能将质询范围扩大到司法机关,否则就是为干预独立办案提供合法的形式。另一种意见认为,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,司法机关由人大产生,受人大监督。质询是人大的监督手段之一,人大运用质询手段监督司法机关是宪法中的应有之意,并且宪法规定的是不受行政机关、社会团体和个人的干涉,并没有排除国家权力机关的监督。现实中,司法办案存在很多问题,质询监督是防止司法腐败,保证公正司法的重要形式。笔者认为,在法律规定可以质询司法机关的情况下,可以对司法机关的一般工作进行质询,以不涉及具体案件为宜。