第一章 总 纲

  第一条  中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

  社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

  【释义】  本条是关于我国的国家性质和国家根本制度的规定。

  国家性质和根本制度是确立国家其他各项制度的基础和保障,因此,宪法在第一条就开宗明义地规定了我们国家的性质和国家实行的根本制度。

  一、国家性质

  国家性质又称国家的阶级本质或者国体,是指社会各阶级在国家中的地位。它包括两个方面的内容,一是指哪一阶级在国家中占统治地位;二是指统治阶级内部哪一阶级处于领导地位。宪法作为国家的根本大法,所规定的国家性质主要是指哪一个阶级在国家中占统治地位。

  我国宪法对国家性质的规定经历了不同的过程。1949年由中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定:“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义国家,实行工人阶级领导的,以工农联盟为基础的,团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”其序言指出,“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工人联盟为基础,以工人阶级为领导。”1954年宪法规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主国家。”1975年宪法规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。”1978年宪法关于国家性质的规定与1975年宪法的规定完全一致。1982年修改宪法时,各方面对于规定我国的国家性质曾经有过较大的争论。本条对国家性质的规定,是在反复研究了各方面的意见后,总结我国人民民主专政的革命实践,从我国的实际情况出发而作出的。

  本条关于国家性质的规定,有以下三点内容:

  第一,人民民主专政的提法是对无产阶级专政理论的发展,反映了我国的阶级状况、政权基础和性质,符合我国的国情。马克思、恩格斯关于无产阶级专政的理论,是针对当时欧洲的情况提出来的。当时欧洲发达资本主义国家主要存在无产阶级和资产阶级两个对立阶级,无产阶级要取得革命胜利,就必须推翻资产阶级统治,建立无产阶级专政的政权。列宁在十月革命时期,根据俄罗斯的实际情况,提出了在加强无产阶级专政的同时,要巩固工人阶级和农民阶级的联盟。苏联虽然建立了无产阶级专政的社会主义国家,但并没有实行无产阶级一个阶级的专政,而是实行以工农联盟为基础的阶级联合专政。以毛泽东同志为代表的中国共产党人将马克思主义无产阶级专政的理论与中国革命实践相结合,创造了人民民主专政理论。现行宪法制定时,我国已经消灭了剥削阶级和剥削制度,牢固地确立了社会主义制度,工人阶级已经不再是无产阶级,而是国家的领导阶级,在国家政治生活中占有十分重要的地位。而人民的范围不仅包括工人阶级,还包括农民阶级、知识分子,以及一切拥护社会主义的爱国者和一切拥护祖国统一的爱国者,敌人的范围则逐步属小。人民民主专政实际是无产阶级专政在我国的一种实现形式,与无产阶级专政的本质是一样的。因此,宪法序言对人民民主专政与无产阶级专政的关系作出明确阐述:“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政,实质上即无产阶级专政。”“实质上”三个字表明了无产阶级专政与人民民主专政的衔接,说明它们本质上是一致的。

  第二,人民民主专政以工人阶级为领导,以工农联盟为基础。一方面,在我国,人民民主专政必须以工人阶级为领导,这是由工人阶级的本质和它担负的历史使命决定的。工人阶级是先进生产力的代表,最有远见,最大公无私,最有革命的彻底性,最有严密的组织性和严格的纪律性,只有工人阶级才能肩负起消灭剥削阶级,实现共产主义的伟大历史使命。我国的工人阶级在中国共产党领导下,在长期的革命和建设事业中始终处于领导地位,当然是人民民主专政的领导者。另一方面,工农联盟是人民民主专政的政权基础。在我国,农民占人口的绝大多数,农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。历史经验表明,我国的农民阶级始终是工人阶级最可靠的同盟军。工人阶级取得政权后,要巩固政权,取得社会主义建设事业的成功,必须同农民结成联盟,并巩固和加强工农联盟。工农联盟是工人阶级和农民阶级的联盟,代表了我国的绝大多数人口,是我国人民民主专政的阶级基础。在我国,知识分子不是一个独立的阶级,而是工人阶级的一部分,因此,工农联盟已包含了知识分子。

  对本条规定的认识,还应当与时俱进,以“三个代表”重要思想为指导。随着改革开放的深入和经济文化的发展,我国工人阶级的队伍不断扩大,人民民主专政的基础也在不断扩大和加强。十六大报告提出,包括知识分子在内的工人阶级和广大农民,始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层,都是中国特色社会主义的建设者,是人民民主专政的重要基础。对于为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们,我们都要团结,都要归入人民民主的强大力量。一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,都应该得到保护。不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治思想上先进和落后的标准,而主要应当看他们的思想政治觉悟和现实表现,看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用,看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所作的贡献。以这种认识来看待和判断新时期国家政权的阶级基础,为人民民主专政理论增添新的内容,从而最广泛最充分地调动一切积极因素,不断为中华民族的伟大复兴增添力量。

  第三,人民民主专政的本质是人民享有民主,对敌人实行专政,是民主和专政的结合。十年动乱时期,林彪、“四人帮”只讲专政不讲民主,把无产阶级专政歪曲成为在上层建筑领域里对资产阶级实行全面专政,甚至把专政矛头指向人民内部。粉碎“四人帮”以后,中国共产党总结历史的经验教训,充分认识到保障人民民主的极大重要性,强调要大力发展社会主义民主,健全社会主义法制,使社会主义民主不断制度化、法制化,正确处理好新的历史时期阶级斗争的关系。在社会主义建设的新的历史时期,阶级斗争已经不是我国社会的主要矛盾,发展社会主义民主,集中精力进行经济建设,成为国家的主要任务。同时,我们又要对一切破坏社会主义建设事业,危害国家安全和统一的敌对力量进行斗争。在宪法里运用人民民主专政的提法,有利于消除十年动乱时期对无产阶级专政的错误理解,使人们认识到在人民民主专政中,人民民主是主要的方面,同时,也需要对极少数敌人实行专政。

  那么,极少数敌人是指哪一部分人呢?是指那些危害国家安全以及人民民主专政和社会主义制度的犯罪分子,破坏社会主义经济制度的犯罪分子(包括破坏国有财产和劳动群众集体所有的财产,以及破坏公民私人所有财产的犯罪分子),侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的犯罪分子,以及妨害社会管理秩序的犯罪分子。这些形形色色的犯罪分子是改革开放和社会主义现代化建设的严重威胁,与他们作斗争是新的历史条件下阶级斗争的主要表现。因此,人民民主专政中的对敌人实行专政,就是要依据刑法,惩罚他们的犯罪行为。

  二、国家根本制度

  社会制度是指在一定的社会形态中,社会经济、政治、文化等各项制度的总和。其中,经济制度是基础,它决定社会的性质,决定其他各项制度的性质。不同的社会形态实行不同的社会制度。自从有阶级社会以来,人类就有了奴隶社会制度、封建社会制度和资本主义社会制度。中国共产党领导人民进行长期奋斗的宗旨,就在于建立中国特色的社会主义制度。中华人民共和国成立以后,我们就已经实行了社会主义制度。虽然在实行这一制度的过程中我们走了不少弯路,也有人对社会主义制度提出了这样那样的疑问。但建国以来几十年的实践证明,只有社会主义才能救中国。因此,现行宪法修改时,总纲中增加的一项重要内容,就是规定社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。这个规定表明了我们国家和社会的性质以及发展方向,表明了我们实行社会主义制度的决心和信心。

  社会主义制度是社会主义国家中经济、政治、文化和社会等各项制度的总和。其中,在经济上,我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持以经济建设为中心,不断解放和发展生产力,加强社会主义物质文明建设。在政治上,我国实行人民代表大会制度的政体,坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度,大力发展社会主义民主政治,实行依法治国,建设社会主义政治文明。在教育、科学、文化和思想道德等方面,我们坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,实行中国特色的教育、科学、文化制度,大力加强社会主义精神文明建设。社会主义制度最适合我国的国情,建国以来的经验表明,我国实行社会主义制度,已经并将继续取得伟大的成就。任何组织和个人都不得破坏和颠覆社会主义制度这一国家的根本制度。否则,将要承担各类法律责任直至刑事责任。

  第二条  中华人民共和国的一切权力属于人民。

  人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

  人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。

  【释义】  本条是关于国家政权组织形式的规定。

  一、国家的一切权力属于人民

  本法第1条规定,我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。人民民主专政的最主要的方面是,我们国家的一权力属于人民,国家由人民当家作主。国家的一切权力属于人民,是宪法的基本原则,又称人民主权原则。人民主权是指国家的最高权力来源于人民,并永远属于人民。资本主义国家的宪法也有人民主权原则,但其理论依据是资产阶级思想家卢梭的社会契约论。我国宪法中规定的人民主权原则的理论依据,是马克思主义的国家学说。马克思主义的国家学说认为,国家是统治阶级压迫被统治阶级的工具,人民主权只能是统治阶级的主权。在我们国家,实行人民民主专政,人民是统治者,人民主权是指国家的主权属于全体人民,由全体人民行使当家作主的权利。

  “权力”是指国家的权力,又称公共权力,是以国家名义并由国家机构行使的处理国家对内对外事务的权力。国家权力的范围十分广泛,它包括立法权、行政权、审判权和检察权以及其他的公共权力。长期革命和建设的实践,特别是十年动乱的教训表明,国家权力是保护人民、服务人民以及打击敌人的有力武器;但同时,国家权力的不当行使又会对人民的权利造成很大的危害。因此,在宪法中宣称国家的一切权力属于人民,不仅表明了国家权力的归属,同时也意味任何国家机构在行使国家权力时,决不能侵犯人民的权利,损害人民的利益。

  “人民”是一个政治概念,在不同的历史阶段具有不同的内涵,是相对于敌人而言的。在现在的历史阶段,人民就包括全体社会主义的劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。“人民”与“公民”也不同,“公民”是一个法律概念,只要具有中华人民共和国国籍的人,都是中国公民,但公民中不是所有的人都属于“人民”的范畴。国家的一切权力属于人民,说明不是所有的公民都享有国家权力,只有公民中的人民才有权参与国家管理。如公民中的被剥夺政治权利的刑事犯罪分子,就不享有管理国家的权力。这里的“人民”,是指全体人民,而不是指某一个人或者一部分人。

  二、国家的政权组织形式

  本条规定不仅确立了国家的一切权力属于人民的人民主权原则,而且确立了实现人民主权原则的方式,即国家的政权组织形式。毛泽东同志指出,政权组织形式是指一定社会的统治阶级采取何种组织形式去反对敌人、保护自己的政权机关。根据本条的规定,我国的政权组织形式是人民代表大会制度,即人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。

  现行宪法为什么要确立人民代表大会制度?第一,人民代表大会制度是在中国共产党领导人民继承巴黎公社的革命经验,根据中国的实际情况,在长期的革命与建设历程中创造和发展起来的,具有深厚的历史基础和现实基础。第二,人民代表大会制度是由我国人民民主专政的国家性质决定的。我们国家的性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主专政的性质要求国家的政权组织形式反映国家的阶级本质,反映工人阶级的领导地位,反映各阶级、各阶层在国家政权体制中的实际力量对比。而人民代表大会的形式最能直接和全面地反映这种实际的力量对比关系。在人民代表大会制度的体制下,全体人民通过广泛选举产生各方面的代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,参与国家的政权建设,可以有效地肯定工人阶级的领导地位,表明全国各阶级、各阶层、各方面和各族人民在国家和社会生活中的地位。第三,人民代表大会制度是人民当家作主的最好形式。在我们这样一个人口众多,地方发展很不平衡的国家,全体人民不能直接去行使各项国家权力。人民行使国家权力的最好方式,就是通过选举,选出自己的代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,作为国家权力机关,去代表人民行使国家权力。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成以后,在人民群众与权力机关的关系上,各级人民代表都对人民负责,受人民监督,全心全意为人民服务;在人民代表大会与其他国家政权机关的关系上,国家的行政机关、审判机关、检察机关和军事机关,都由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受人民代表大会监督,人民代表大会在国家的政权体制中处于核心和主导地位。这样一个政权体制充分体现了国家的一切权力属于人民的原则,最有利于人民当家作主。第四,中国不实行“三权分立”的体制。西方资本主义国家实行的立法、行政、司法“三权分立”的体制,是资产阶级的政权组织形式,已经被中国近代的革命实践证明是不适合中国国情的。在中国革命和建设的历史进程中,已经形成了由中国共产党领导的,有工人、农民和各民主党派、人民团体参加的,包括全体劳动者、拥护社会主义事业的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,形成了中国共产党领导的多党合作的政治制度。这是我国政治生活的显著特色。我国实行人民代表大会制度,在中国共产党的领导下,这个广泛的爱国统一战线的成员,可以从不同的方面,以不同的方式和程度,通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会参与到国家政治生活中来,落实为人民服务的宗旨。

  三、人民管理国家事务的方式

  人民行使当家作主的权利,有两方面的途径。一个途径是,人民通过选举,产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,组成权力机关,代替人民行使各项权力。这实际是以代议制民主的方式行使当家作主权利。在区域辽阔、人口众多的国家,代议制民主是不得已的民主,也是最普遍实行、最有效率的民主。我国实行的人民代表大会制度就是代议制民主的一种形式。本条第2款规定的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,就是人民实行代议制民主的直接体现。另一个途径是,人民依照法律规定,直接行使民主权利,管理国家和社会事务。本条第3款的规定,既包含了代议制民主的途径,也包含了直接民主的途径。代议制民主与直接民主互相补充,构成了我国人民当家作主的全貌。

  本条第3款规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。这包括两层含义:一是人民依据法律规定,选举自己的代表组成各级人民代表大会,代表人民管理国家事务和各项事业。二是人民依照法律规定,通过各种途径和形式,直接管理国家事务和各项事业。对于人民通过代议制方式行使权力的问题,选举法等法律已有明确规定。这里需要注意的是,人民直接行使民主权利的问题。人民直接行使民主权利,管理国家事务和各项事业,有以下几个特点:第一,人民通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,是当家作主的重要方式,与通过代议制的方式行使权力同样重要,需要全国人大及其常委会以法律的形式肯定下来。比如,村民委员会组织法是农村村民实行自我管理、自我教育、自我服务的重要法律,规定了村民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式与程序,是广大农民直接行使民主权利的重要依据。第二,人民直接行使当家作主的权力,其途径和方式多种多样。从目前的实践来看,这些途径和形式主要包括:(1)人民通过宪法和有关法律赋予的各项政治权利直接行使当家作主的权力;(2)人民通过村民委员会和居民委员会组织,实行基层直接民主,管理自己的事务;(3)人民通过各种职工代表大会的形式,管理各项事务;(4)人民通过妇联、工会、共青团等组织行使各项权力,参与国家事务的管理。随着实践的发展,人民在管理国家事务和其他各项事务的过程中,还会不断创造出新的形式。第三,人民行使当家作主权力,管理各项事务的范围是十分广泛的,不仅包括行使管理国家事务的权力,还包括行使管理经济和文化事业的权力,以及行使管理各项社会事务的权力。

  第三条  中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

  全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。

  国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

  中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

  【释义】  本条是关于国家机构实行民主集中制的组织原则的规定。

  一、国家机构

  国家机构是指统治阶级为行使国家权力、实现国家职能而依据一定的原则组织起来的国家机关体系。我国的国家机构包括从中央到地方的各级政权机关。从横向方面看,国家机构主要包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等,在中央,还包括中华人民共和国主席。从纵向方面看,国家机构主要包括中央国家机构地和方国家机构。其中,地方国家机构包括省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(县级市、市辖区、自治县)、乡(民族乡、镇)四级地方的国家机构。此外,香港特别行政区、澳门特别行政区的政权机构属于一级特殊的地方国家机构。需要注意的是,本条规定的国家机构和本法第三章“国家机构”中的各类国家机关是有区别的。本条所说的国家机构是指国家机关的整体。民主集中制原则是作为国家机关的整体体系所必须遵循的原则。而第三章中所规定的是各类国家机关的具体的产生、组织和职权。

  二、国家机构实行民主集中制原则

  民主集中制是指在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的制度。它不仅是我们党的组织和活动原则,也是国家机构的组织和活动原则。在党内,民主集中制原则的主要内容是,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央。党内民主集中制的要求也适用于国家机构的民主集中制。我国的前几部宪法一直强调国家机构实行民主集中制原则。1954年宪法规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”1975年宪法规定:“各级人民代表大会和其他国家机关一律实行民主集中制。”1978年宪法又恢复了1954年宪法的规定。现行宪法将各级人民代表大会和其他国家机构统称为“国家机构”,并删去了“一律”两个字。删去“一律”两个字,主要是因为“一律”太绝对了,因为不能要求所有的国家机构的活动都实行民主集中制原则。其他方面有关国家机构实行民主集中制原则的含义没有发生变化。

  国家机构实行民主集中制原则,一方面是指不同的国家机关按照民主集中制的原则组成一套完整的国家机构体系;另一方面是指,国家机关的活动实行民主集中制原则。根据本条第二款、第3款和第4款的规定,国家机关按照民主集中制原则,组成一套完整的国家机构体系,具体说来,这个体系包括以下三个方面的内容:(1)在国家权力机关同人民之间,各级人民代表大会都由人民选举产生,对人民负责,受人民监督。(2)在国家机关之间,国家权力机关居于主导地位,国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。(3)在中央和地方国家机关职权的划分上,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性的原则。民主集中制也是国家机关内部活动的一项基本原则。当然,对于国家机关的活动是否必须实行民主集中制,不能一概而论。有些国家机关的活动必须实行民主集中制。比如,人民代表大会及其常委会在立法或者讨论决定其他重大事项时,就必须实行民主集中制。有些国家机关的活动不能一概要求实行民主集中制。比如,不能要求军事机关实行民主集中制。对于行政机关的活动不能一概要求实行民主集中制,但有些活动又必须实行民主集中制。比如,宪法第86条规定,国务院实行总理负责制。但总理负责制也不是绝对的,国务院组织法第4条就规定:“国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”也即对于重大问题必须实行民主集中制。

  三、人民代表大会和人民群众之间的关系遵循民主集中制原则

  全国人民代表大会和地方各级人民代表大会与人民群众之间需要遵循民主集中制的原则。这个民主集中制原则中民主的方面体现在,各级人民代表大会由人民群众依照法律的规定,以民主的方式直接选举或者间接选举产生,使人民代表大会的组成具有广泛的代表性,能够充分反映人民的意愿。而集中的方面主要有以下三个体现:一是由人民群众选举产生的各级人民代表大会,本身就是民主基础上的集中。每个代表都是原选区或者原选举单位选民的集中,每一级人民代表大会都是该行政区域人民群众的集中,全国人民代表大会则是全体人民的集中。二是代表当选后必须与人民群众保持密切联系,在权力机关行使代表职务的过程中,努力代表人民群众的利益,积极反映人民群众的愿望和要求,使人民群众的意志和愿望能够在人民代表大会上得到集中体现。三是各级人民代表大会受选民和原选举单位的监督,选民和原选举单位都有权罢免自己选出的代表,从而使国家的一切权力最终集中于人民之手。人民代表大会和人民群众之间的关系遵循民主集中制原则,是由人民代表大会制度的性质决定的。人民代表大会制度的性质决定了国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其中,人民以民主的方式选举产生自己的代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,是民主的一面;人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力,并使这种权力的行使始终对人民负责,受人民监督,是集中的一面。

  四、权力机关与其他国家机关之间遵循民主集中制原则

  在权力机关与其他国家机关之间的关系上,民主集中制的原则包括以下内容:(1)其他国家机关由人民代表大会以民主的方式产生。即国家的行政机关、审判机关、检察机关的组织由人民代表大会制定法律或者作出决定设置;这些机关的职权和活动原则由人民代表大会以法律或者法规予以规定;这些机关的组成人员由人大及其常委会产生、决定或者任命。(2)行政机关、审判机关、检察机关对人民代表大会负责。主要是指这些机关每年定期向人民代表大会和它的常务委员会报告工作。(3)行政机关、审判机关、检察机关受人民代表大会监督。人民代表大会对这些机关的监督包括法律监督和工作监督。法律监督主要是指人大及其常委会有权对行政机关与宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令等,以及审判机关、检察机关与宪法、法律相抵触的解释性文件以及其他文件予以撤销或者纠正;对法律、法规实施的情况进行检查、视察或者调查;对行政机关、审判机关、检察机关及其组成人员的违法行为予以监督。工作监督主要是指人大及其常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告;听取和审议行政机关、审判机关和检察机关的工作报告;受理人民群众的控告、申诉和检举等。

  权力机关与其他国家机关之间遵循民主集中制的原则,也是由人民代表大会制度的性质决定的。人民代表大会制度的性质决定了,在国家的政权体系中,人民代表大会处于核心地位,其他国家机关都由它产生,对它负责,受它监督。在这一体制下,行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会选举产生,是民主集中制民主的一面;对人民代表大会负责,受人民代表大会监督,从而使国家权力始终集中于人民代表大会,是民主集中制集中的一面。

  五、中央与地方之间遵循民主集中制原则

  中央与地方之间遵循民主集中制原则,是由我国单一制国家的性质决定的。单一制国家的性质要求我们实行中央的集中和统一领导。但我们国家大,人口众多,各地发展很不平衡,光有中央的集中和统一还不够,地方的积极性也很重要,只有调动两个积极性才能使我们的建设事业顺利前进。因此,正确地处理好中央和地方的关系,事关重大。毛泽东同志在《论十大关系》中说:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极好得多。”彭真同志也多次强调,我们的国家大,各地发展很不平衡,一个省相当于欧洲一个中等国家,在保证中央统一领导的同时,一定要充分发挥地方的主动性和积极性。建国以后很长一段时间内,受计划经济体制的影响,我们在中央与地方的关系上,强调中央集权偏多,调动地方的积极性不够。中央与地方的关系在宪法中也没有得到科学反映。现行宪法总结建国以来的实践,规定中央与地方国家机构在职权划分方面,遵循民主集中制的原则。一方面,地方必须遵循中央的统一领导。这是集中的一方面。我国是单一制的国家,国家只有一部宪法和一个最高立法机关,只有地方接受中央的统一领导,才能维护国家的统一和法制统一。另一方面,在坚持中央统一领导的前提下,必须充分发挥地方的主动性和积极性,使各地能够根据具体情况和实际需要,因地制宜地制定方针政策,采取各项具体措施。这是民主的一方面。现行宪法颁布实施以来,为正确处理中央与地方的关系,国家制定了一系列贯彻民主集中制原则的政策措施,几年前由全国人大通过的立法法则对中央与地方的立法权限作出了明确的划分。这些都有力地推动了遵循中央统一领导,充分发挥地方主动性和积极性这一宪法规定的落实。

  第四条  中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

  国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。

  各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

  各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。

  【释义】  本条是关于民族关系的规定。

  宪法关于民族问题的规定主要包括三个部分,一是在序言中阐述:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。在维护民族团结的斗争中,要反对大民族主义,主要是大汉族主义,也要反对地方民族主义。国家尽一切努力,促进各民族的共同繁荣。”序言中关于民族问题的阐述,解决的是统一的多民族国家与社会主义新型民族关系的形成和确立问题,以及要在思想意识中反对大民族主义和大汉族主义的问题。二是在本条加以规定。三是在国家机构一章中用专节规定民族自治地方的自治机关和自治权。本条的规定是在序言的基础上,进一步确立民族平等、团结、互助的制度,国家保护少数民族合法权益、帮助少数民族发展的制度,以及实行民族区域自治的制度。

  一、民族平等、团结、互助

  民族平等问题是处理一切民族关系,解决一切民族问题的基础。中华人民共和国是单一制的国家,又是统一的多民族国家。要维护单一制国家的统一,实现多民族国家的团结和繁荣,首先必须解决民族平等问题。实行民族平等政策是中国共产党处理社会主义民族关系的一贯方针。在长期的民族工作中,党和国家十分重视维护各民族之间的平等,反对和禁止任何民族歧视和民族压迫的行为。

  所谓民族平等,是指各民族不分大小,不分先进落后,不分政治、经济和文化的发展状况,在国家生活中一律享有平等的政治地位和法律地位。所谓政治地位上的平等,是指各民族在国家的政治生活中都享有同等的地位,享有平等的参与国家事务管理的权力,不得对任何民族实行政治歧视。各民族在政治地位上的平等主要表现在两个方面:一是各民族都有平等的参与国家政治生活的权利。各级权力机关是全国各族人民参与国家政治生活、管理国家事务的根本渠道。为了保证各民族都有权平等地参与国家政治生活、管理国家事务,各民族除了以人口比例为原则选出自己的代表外,宪法第59条、选举法第17条还专门规定,各少数民族都应当有适当名额的代表参加到全国人民代表大会中来,对于人口特少的少数民族,也至少应当有一名代表参加到全国人民代表大会,而选举法等法律则对地方各级人民代表大会中少数民族应当占有的代表名额作出专门规定。二是国家实行民族区域自治制度。为保证各族人民在国家政治生活中享有平等的政治地位,国家将实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策,将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政治制度,以保证各少数民族人民充分行使当家作主权利。所谓法律地位的平等,是指全国各民族人民平等地享有宪法和法律规定的权利,平等地承担宪法和法律规定的义务,任何人不得因为自己的民族而具有超越宪法和法律的特权。需要注意的是,宪法和民族区域自治法等法律中有关民族自治地方自治权的规定,有关少数民族人民必须有一定代表参与到国家权力机关的规定,以及有关国家对民族自治地方实行特殊的优惠政策等的规定,不能被理解为各民族在法律地位上的不平等,这些规定恰恰是在统一的多民族国家中保证各民族法律地位平等所必须的,也是各民族法律地位平等的具体体现。

  民族平等中还有一个民族间事实上的不平等问题。所谓民族间事实上的不平等,主要是指一些民族在经济和文化发展方面的相对落后状态。这种不平等是历史遗留下来的,在我国的少数民族地区还不同程度地存在。列宁、斯大林都强调,为了实现各民族事实上的平等,先进的、走在前面的民族,要在文化和经济上给予相对落后民族的劳动群众经常的、真正的帮助。毛泽东同志也强调,我们要真心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设。在我国这样一个统一的多民族的社会主义国家,光有各民族在政治和法律地位上的平等还不够,国家还要采取各种措施,长期帮助少数民族地区加速经济发展,并大力发展民族文化,从而最终达到消除民族间事实上的不平等,实现各民族的共同繁荣。

  民族平等与民族团结、民族互助相辅相成,不可分割。没有民族平等,就没有民族之间的团结和互助,而各民族之间紧密团结,互相帮助,又有利于维护和促进民族的平等。所以,民族平等、团结和互助是处理民族关系的不可分割的政策。我国是中华各民族共同缔造的统一的多民族国家。解放前共同遭受帝国主义的侵略,使汉族人民与少数民族人民以及少数民族人民之间结成了患难与共、相互帮助的紧密关系。解放后在共同的社会主义道路上,各民族人民在政治、经济、文化和社会生活方面结成了相互依存、相互帮助的亲密关系。在中国共产党民族政策的指引下,经过几十年的艰苦工作,我们国家平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,国家还应当继续维护和发展各民族的平等、团结、互助关系,禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

  二、保护少数民族权益,帮助少数民族发展

  我国共有56个民族,少数民族与汉族的人口比差很大,各民族的分布也呈现出“大杂居、小聚居”的局面。为维护民族的平等和团结,促进各民族的共同发展和繁荣,需要保护少数民族的合法权利和利益,帮助少数民族地区实现发展。

  各少数民族作为多民族国家大家庭中的一员,依据宪法和法律享有政治、经济、文化和社会生活中的各项权利和利益。1984年国家制定了民族区域自治法,不久前全国人大常委会又对这部法律进行了修改。民族区域自治法以及其他有关法律对民族自治地方的各项权利和利益作出了广泛规定,是实现各少数民族政治、经济和社会发展的重要保障。这些合法的权利和利益得到国家的保护,任何组织和个人不得侵犯和破坏。同时,如前所述,为了尽快改变少数民族地区经济和文化发展相对落后的面貌,国家还需要根据各少数民族的特点和需要,采取措施,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。这样可以逐步消除历史上遗留下来的民族间事实上的不平等。宪法第122条规定:“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”不久前修改的民族区域自治法,在财政、金融、贸易、教育、科技、文化等方面都规定了国家对民族自治地方实行帮助的一系列特殊政策,为加速少数民族地区经济和文化发展提供了重要法律保障。

  三、实行民族区域自治

  民族区域自治是中国共产党运用马克思主义、列宁主义解决我国民族问题的基本政策。民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说:“在统一的国家内实行民族区域自治,既能充分保障少数民族合法的权利和利益,加速各民族自治地方各项事业的发展,又能抵御外来的侵略和颠覆,保障整个国家的独立和繁荣。”建国以来的实践也表明,实行民族区域自治,对发挥各民族人民当家作主的积极性,发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,维护和巩固国家的统一,促进民族自治地方各项建设事业的发展,促进各民族的共同繁荣和发展,都起到了巨大的作用。现行宪法确立民族区域自治的制度,体现了维护国家统一的重要性,体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神,体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。

  根据本条的规定,民族区域自治,是指在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。具体地说,民族区域自治具有以下几个特征:一是各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分,各民族自治地方的自治机关都是在中央统一领导下的一级地方国家政权;二是以少数民族聚居地为基础,设立民族自治地方;三是民族自治地方设立自治机关,行使自治权,管理本民族自治地方的事务。根据宪法和民族区域自治法等法律的规定,民族自治地方的自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府。民族自治地方享有广泛的自治权。主要包括:(1)依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治和单行条例,对于上级机关不适合民族自治地方的决议、决定、命令和指示,报经上级机关批准,可以变通或者停止执行;(2)自主管理民族自治地方的财政;(3)自主管理和安排民族自治地方的经济建设事业;(4)自主管理民族自治地方的教育、科学、文化、卫生和体育等事业;(5)自主使用和发展自己的语言文字,保持或者改革自己的风俗习惯等。宪法和民族区域自治法等法律有关民族自治地方自治权的规定,是实行民族区域自治,保证少数民族人民充分行使当家作主权利的重要保障。

  第五条  中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。

  国家维护社会主义法制的统一和尊严。

  一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

  一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。

  任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

  【释义】  本条是关于建设法治国家的规定。

  一、国家实行依法治国

  依法治国也叫做“法治”或者“以法治国”,是与人治相对立的概念,指的是治理国家的理念和方略。主要内容包括:法律是国家和公民活动的最高准则,任何国家机构、政党、社会团体和公民个人包括国家领导人都必须毫无例外地遵守法律,在法律规定的范围内活动;国家权力的行使需要有法律依据,对公民权利和自由的限制也必须有法律依据;法律面前人人平等,任何人违反了法律都必须受到追究;在犯罪与刑罚的领域,实行罪刑法定原则,法无明文规定不为罪等。法治原则是资产阶级启蒙思想家在与封建专制斗争中提出的,与保障人权的理论相伴而生,已经成为资本主义国家宪法的一项普遍性原则。

  现行宪法颁布实施以后,随着社会主义民主与法制建设的巨大发展,理论界对依法治国思想进行了深入探讨,强调法治逐渐成为全党全国人民的共识。党的十五大报告将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月,九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案,将“依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法本条之中,使依法治国成为宪法的一条基本原则,成为党领导人民治理国家的基本方略。在我国,依法治国的基本含义是,广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家的各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。宪法确立依法治国的基本方略,对于逐步使社会主义民主制度化、法律化,建设社会主义的法治国家,具有重大意义。

  1999年修改宪法时,有人曾经提出,宪法中已经有了“法制”的概念,就不需要再提“法治”或者“依法治国”了。实际上,“法治”与“法制”虽然有联系,但还有很大区别。法制是指各项法律制度的总和,它包括宪法和法律以及各项法规、规章制度。但法制是静态的,光有法律制度,如果法律制度违背了基本的宪法精神,或者得不到切实的遵守和执行,这样的“法制”还是不行。而“法治”作为治理国家的一项基本方略,它首先要求一套完备的法律制度,这套法律制度必须符合宪政精神,而且这套符合宪政精神的法律制度必须得到切实的遵守和执行,成为一切政权机构和公民一体遵守的惟一依据。

  二、实行依法治国的具体要求

  那么,实行依法治国有什么要求呢?本条第一款规定了依法治国的基本方略,第二至五款则对依法治国的各项要求作出规定。根据本条的规定,要实行依法治国,必须做到:

  第一,国家维护社会主义法制的统一和尊严,这是实施依法治国方略的第一要务。所谓“法制”是指以宪法为核心的社会主义法律制度。所谓法制的统一,既包括立法上的统一,也包括法律制度实施的统一。立法的统一是指立法权的统一以及法律制度内部的和谐统一。立法权的统一是指国家立法权只有一个,即全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院及其部门制定行政法规和部门规章的权力,较大市以上的地方人大及其常委会制定地方性法规、地方人民政府制定政府规章的权力,民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例的权力,都从属和统一于全国人大及其常委会的立法权即国家立法权。法律制度内部的和谐统一,是指在国家的法律制度内部,包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章都必须和谐统一。和谐统一的标志有两个方面,一是宪法是核心,具有最高法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规都必须与宪法保持一致;二是上位阶的法的形式效力高于下位阶的法的形式,下位阶的法不得与上位阶的法相抵触。法律实施的统一,是指各级执法机关包括行政机关、审判机关和检察机关必须严格依法办事,将法律规定的标准统一适用于各类情况,反对地方保护,反对法律适用方面的不平等。所谓法制的尊严,是指社会主义国家的法制具有绝对权威;任何个人、任何组织不得蔑视、破坏法律制度,不得凌驾于法律之上;法律的权威高于个人的权威。

  值得注意的是,现在,在立法活动中,超越立法权限,违背宪法、法律和其他上位法的现象,在执法过程中,有法不依、执法不严、违法不究的现象,以及权大于法、言大于法,以权压法、以言压法的现象,还不同程度地存在。因此,维护社会主义法制的统一和尊严将是一项长期和艰巨的任务,国家需要通过建立健全各项具体的制度,落实宪法有关维护法制统一和尊严的规定。

  第二,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。“抵触”即“违背”、“冲突”或者“违反”。与宪法相抵触大致有以下几种情况:一是宪法有明确规定,法律、行政法规或者地方性法规作出的规定与之相反的;二是宪法虽然没有明确规定,但法律、行政法规或者地方性法规的规定违背了宪法的基本精神和原则的;三是法律、行政法规或者地方性法规超越了宪法规定的职权对某一事项作出规定的等。

  实施依法治国,关键是要依宪治国。宪法是我国的根本大法,具有最高的法律效力,依法治国,最根本的是要将宪法的内容予以落实。我国宪法确立了以全国人大及其常委会为核心的分层次的立法体制,从中央到地方,有多个层次的政权机关有权依法制定法律、行政法规、地方性法规,要实行依法治国,首先必须从立法上保障法律、行政法规和地方性法规不得同宪法相抵触。在宪法这一规定的基础上,立法法又对有关法律适用的效力等级作出进一步规定。立法法第78条规定:“宪法具有最高法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第79条规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第80条规定:“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章。省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府的规章。”立法法的这些规定进一步要求各级各类法的形式都不得与宪法相抵触,进一步明确了各级各类法的效力等级。这些规定对于保证各种形式的法严格以宪法为依据,维护宪法在社会主义法律制度中的权威和核心地位,具有重要意义。

  为保证法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不与宪法相抵触,宪法和立法法等法律还建立起一系列对违宪违法规范性文件的审查制度。这些制度包括:全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会的不适当的决定;全国人大常委会有权撤销国务院同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区和直辖市权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议;国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章,改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令等等。现在,各级立法机关的立法工作取得很大进展,立法数量相当多,但对立法的违宪违法审查还是一个薄弱环节。进一步健全和完善立法方面的违宪违法审查制度,维护宪法权威和法制统一,加强立法监督工作,将是一项重要任务。

  第三,一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业单位都必须遵守宪法和法律。宪法的这一规定是总结了建国以后特别是十年动乱中我国正反两方面的经验教训而作出的。实践证明,在社会主义法制的实施过程中,国家的各级政权机关带头遵守法律,维护宪法和法律的尊严,对实施依法治国具有关键作用。而国家政权机关及其工作人员一旦违反宪法和法律甚至执法犯法,不仅会破坏宪法和法律的实施,而且会影响人民群众对宪法和法律的遵守和信仰,会极大地损害法制的权威和尊严。因此,国家政权机关包括各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关及其负责人能否带头遵守法,关系到依法治国事业的成败得失。各政党也必须遵守宪法和法律。各政党包括八个民主党派以及中国共产党。其中,中国共产党有带头遵守宪法和法律的职责。宪法和法律是在中国共产党领导下制定的,是将党的主张通过法定程序上升而来的国家意志。党的主张本身就代表了人民的意愿,党除了人民的利益以外没有自己的特殊利益,因此,党必须带头遵守宪法和法律,自觉在宪法和法律的范围内活动。此外,各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。对于一切违反宪法和法律的行为,国家都必须予以追究,违反宪法的,要追究违宪责任,违背法律的,要追究法律责任。对于国家机关、武装力量、政党的违宪行为,特别是一些重要领导人的违宪行为,如何追究宪法和法律方面的责任,是我国宪政建设长期面临的一个重大问题,它在一定程度上关系到社会主义民主政治建设以及依法治国事业的成败得失。在1982年宪法修改时,对于是否要建立专门的宪法法院或者宪法委员会,曾经有过热烈的讨论,宪法最终确立的宪法监督机构全国人民代表大会和它的常务委员会。但是,二十多年来的实践证明,全国人大及其常委会监督宪法实施的权力,并没有得到充分行使。认真探讨和完善我国的违宪监督制度,已经成为一项紧迫而重要的任务。

  第四,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法的这一规定也是总结长期以来正反两方面的经验教训后作出的。在1982年修改宪法时,就有人提出,要在宪法中明确规定反对特权。由于受几千年封建专制思想的影响,长期以来,个别国家机构,特别是个别领导同志,特权思想比较严重,法制观念比较淡薄,常常自觉不自觉地将个人凌驾于宪法和法律之上,以权压法,以言压法,损害了宪法和法律的权威以及社会主义法制的统一和尊严。强调任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权,具有很强的现实针对性。因此,本条专门用一款对此作出规定。

  第六条  中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。

  国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。

  【释义】  本条是关于国家经济制度的规定。

  经济制度是指一定历史阶段占统治地位的生产关系的总和。它主要包括三个方面的内容,即生产资料的所有制形式,生产过程中形成的人与人之间的关系,以及由生产资料所有制形式决定的分配方式。其中,生产资料的所有制形式起决定作用,它决定生产过程中人与人之间的关系,决定劳动产品的分配方式,决定经济制度的性质。

  一、所有制关系

  我国的经济制度是社会主义的经济制度,它的基础是生产资料的社会主义公有制。在中国共产党领导人民推翻了人剥削人的封建主义制度,建立了社会主义制度后,社会主义生产的目的就不再是满足少数人获得财产的欲望,不再允许剥削制度的存在,而是为了满足全体人民日益增长的物质和文化生产的需要,使人民成为国家和社会的主人。要实现这一生产目的,就必须实行生产资料的社会主义公有制。1949年人民民主专政政权建立后,我国先后经过了取消帝国主义在华特权和没收官僚资本,对民族资本主义经济实行赎买,以及对农业和手工业经济进行社会主义改革三个阶段,最终建立和发展了社会主义公有制经济。社会主义公有制经济的两种表现形式是全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制是由国家代表全体人民占有生产资料的一种所有制形式。由于生产资料为全体人民所有,人与人之间就是平等、互助、合作的生产关系,人剥削人的制度就消灭了。劳动群众集体所有制是部分劳动群众共同占有生产资料的一种所有制形式。在劳动群众集体所有制下,生产资料分别属于不同集体经济组织的劳动者所有,在集体经济内部,人与人之间也是平等、互助和合作的生产关系,其劳动收益也在集体内部分配,从而消灭了人剥削人的制度。

  在社会主义初级阶段,我国的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展。在多种所有制经济并存的情况下,公有制经济的含义有了新的发展。党的十五大报告指出,公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。在改革开放的过程中,随着资产的流动和重组,出现了各种形式的混合所有制经济,其中的国有成分和集体成分,也属于公有制经济。这样,公有制经济所指的全民所有制经济和劳动群众集体所有制经济,不仅包括纯粹的全民所有制经济和劳动群众集体所有制经济,还包括混合所有制经济中的全民所有成分和集体所有成分。

  在社会主义初级阶段,多种所有制经济并存是生产力发展的客观要求。1999年3月,九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案规定,国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。除了公有制经济以外,个体经济、私营经济和“三资”(中外合资、中外合作和外商独资)经济等也是社会主义市场经济的重要组成部分。宪法第11条规定:“个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”第18条规定:“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”

  在社会主义初级阶段,公有制虽然不是惟一的经济成份,但是,为了发展社会化大生产,逐步实现全体人民的共同富裕,为了巩固和发展人民民主专政,必须坚持公有制经济的主体地位。公有制经济在社会主义经济中的主体地位主要体现在两方面:一是公有制资产在社会总资产中占优势地位;二是公有制经济应当控制国民经济的命脉,对国民经济的发展起主导作用。当然,强调公有制经济占主体地位,并不是说公有制经济在整个国民经济中的比重越大越好。公有制经济的主体地位是就全国而言的,有的地方、有的产业可以有所差别。公有制资产占优势,既要有量的优势,更要注重质的提高。在调整和完善所有制结构时,我们既不能因为强调公有制的主体地位而反对非公有制经济的发展,也不能因为提出发展非公有制经济而忽视和动摇公有制的主体地位。

  十六大报告提出,要根据解放和发展生产力的要求,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。如何坚持和完善社会主义初级阶段的基本经济制度呢?十六大报告提出:第一,必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济;第二,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展;第三,坚持公有制为主体,促进非公有制经济发展,统一于社会主义现代化建设的进程中,不能把两者对立起来。

  二、分配制度

  关于按劳分配制度,1954年宪法没有作出规定,因为那时对资本家的社会主义改造还没有完成,相反,1954年宪法还规定:“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。”1975年宪法、1978年宪法都规定:“国家实行‘不劳动者不得食’、‘各尽所能、按劳分配’的社会主义原则。这两个规定都强调按劳分配的社会主义原则,突出不劳动者不得食。1982年宪法对此规定作出了修改。1999年修改宪法进而规定,在社会主义初级阶段,“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。把理想原则和现实情况有机结合起来。

  所谓按劳分配,是指以劳动者向社会提供的劳动产品的数量和质量为标准来分配个人收入和消费品,多劳多得,少劳少得。在社会主义阶段,实行按劳分配原则的主要原因是:第一,生产资料的所有制形式决定了劳动产品的分配形式,而经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。公有制旨在消灭人剥削人的制度,由公有制决定的分配原则是按劳分配。第二,这一阶段生产力发展水平还不高,物质产品还没有极大丰富,劳动还是人们用以谋生的手段,不具备实行按需分配的条件,只能实行按劳分配。所以,本条规定,社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能,按劳分配的原则。

  十一届三中全会以来,我们在改革分配制度的实践中认识到,我国社会主义初级阶段的个人收入分配,必须坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度,把按劳分配和按生产要素分配结合起来,坚持效率优先,兼顾公平,允许一部分地区一部分人先富起来,带动和帮助后富,逐步走向共同富裕。为什么要实行以按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度呢?第一,在社会主义初级阶段,除了公有制经济之外,还存在着混合所有制经济和非公有制经济,在按劳分配之外,就不可避免地存在着各种形式的非按劳分配方式。比如,宪法第8条规定:“参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第11条规定:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。”第18条规定:“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”“它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”宪法肯定了这些所有制形式的存在,就肯定了其他非按劳分配方式的合法性。第二,在社会主义市场经济条件下,要发挥市场对资源配置的基础性作用,就必须发展劳动力、资本、技术、信息和管理等生产要素市场,由于这些要素是商品生产不可缺少的重要条件,就需要允许各种要素参与收益的分配。实践中,非按劳分配的收入主要有:非公有制经济中个体劳动者和农村承包户的收入;私营经济和中外合资、中外合作、外商独资企业中劳动者的收入;由资本、技术、信息以及土地等生产要素而获得的收入,包括股息、红利、利润、利息、地息以及社会保险、社会福利、社会救济等。

  理顺社会主义初级阶段的分配制度,事关广大人民群众的切身利益和积极性的发挥。为此,十六大报告提出,要深化分配制度改革,调整和规范国家、企业和个人的分配关系,确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。如何完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度呢?根据十六大报告的精神,一是坚持效率优先、兼顾公平,既要提倡奉献精神,又要落实分配政策,既要反对平均主义,又要防止收入悬殊。二是初次分配注重效率,发挥市场的作用,鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。三是再分配注重公平,加强政府对收入分配的调节功能,调节差距过大的收入。四是规范分配秩序,合理调节少数垄断行业的过高收入,取缔非法收入。五是以共同富裕为目标,扩大中等收入者比重,提高低收入者水平。

  第七条  国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。

  【释义】  本条是关于国有经济性质和地位的规定。

  国有经济是指社会主义全民所有制经济。1982年宪法用的是“国营经济”。1993年,八届全国人大第一次会议通过的宪法修正案,将原来的“国营经济”修改为“国有经济”,确认了国家从对全民所有制经济直接进行经营管理到实行所有权和经营权的适当分离这一实际情况。“国营经济”是将所有权和经营权混为一谈的表述方式,而“国有经济”强调的是经济的所有制性质。将“国营”变为“国有”,有利于实行政企分开,促进全民所有制企业的改革和政府职能的转变。

  国有经济即全民所有制经济的范围大体包括:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,但法律规定集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外;城市的土地以及农村和城市郊区根据法律规定属于国家所有的土地;铁路、航空、公路、海运、银行、邮电,以及国有工厂、国有农场、国有商业等国有企业事业单位。国有经济的这些范围表明,它是社会主义公有制经济的最主要部分,集中体现了国民经济的社会主义性质,是社会主义经济制度的基石,决定着改革开放和社会主义现代化建设的前进方向。对国有经济的重要作用,十六大报告的概括是:“国有经济控制国民经济命脉,对于发挥社会主义制度的优越性,增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力,具有关键性作用。”因此,国有经济能否成为国民经济的主导力量,关系到能否保证国民经济稳定和健康发展,关系到国家的经济安全,关系到社会主义市场经济建设的成败。

  国有经济在国民经济中占主导力量,其主要表现是:第一,国有经济通过控制自然资源、交通运输、邮电金融、大型制造等重要行业和关键领域,掌握着国民经济的命脉;第二,国有经济在其他领域,可以通过资产重组和结构调整,加强重点,提高国有资产的整体质量;第三,国有经济对保障劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向发展,保障非公有制经济为社会主义服务,起决定性作用。

  由于国有经济在国民经济中占有如此重要地位,国家就必须采取各种措施,以保障国有经济的巩固和发展。比如,通过制定和实施法律,维护和促进国有经济的发展;通过国民经济和社会发展计划,指导国有经济的发展;通过投资和进行技术装备等手段,保障国有经济处于主导地位,拥有先进的技术力量等。

  第八条  农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

  城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济,都是社会主义劳动群众集体所有制经济。

  国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济的发展。

  【释义】  本条是关于集体经济的性质、范围以及国家对集体经济方针政策的规定。

  集体经济是公有制经济的重要组成部分,对实现共同富裕具有重要作用。改革开放以来,集体所有制经济在农村和城镇得到很大发展,适应这一发展,宪法也进行了两次相应修改。本条的规定是全国人大会议对1982年宪法经过1993年和1999年二次修改而得来的。其中,1993年的修改是,将1982年宪法中“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”主要是增加规定了农村中的农村家庭联产承包为主的责任制作为集体所有制经济的形式。1999年的修改是,将“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,进一步将统分结合的双层经营体制写入宪法。根据本条的规定,城乡社会主义劳动集体所有制经济有两种体现形式,一是农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;二是农村和城镇中的各种形式的合作经济。

  一、统分结合的双层经营体制

  农村改革20多年的基本经验,就是实行家庭联产承包经营,建立统分结合的双层经营体制。统分结合的双层经营体制,是指以农村家庭承包经营为基础,并与农业社会化服务体系相结合的农业生产经营体制,也就是家庭经营和集体经营有机结合的经营体制。这一经营体制的特点是:(1)土地为集体所有,是这一经营体制的前提。(2)在土地集体所有的前提下,农民享有土地承包经营权,即享有土地使用权。(3)家庭承包经营是基础,集体统一经营为家庭经营提供服务,既要强调家庭承包经营的基础地位,又不能将它与集体统一经营割裂开来。(4)所谓“统分结合”,“统”是指土地、大型水利设施等主要生产资料归集体所有,由集体统一行使管理权和经营权,以发展和完善社会服务体系。所谓“分”是指分散经营,即农民在承包土地后,对土地有自主经营权。深化农村改革,促进农村经济进一步发展,核心是稳定和完善以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。宪法规定农村实行统分结合的双层经营体制,明确了农民的土地承包使用权,对提高农民积极性,解放和发展农村的生产力具有重要意义。

  二、城乡合作经济

  城乡集体所有制经济的另一种形式,是各种形式的合作经济。城乡合作经济包括两个方面,一是指农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济;二是指城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济。农村和城镇各种形式的合作经济,是城乡劳动者按照自愿原则组织起来,基本生产资料公有,在生产和交换过程中实行某程度的合作经营,在分配形式上实行一定程度的按劳分配的经济形式,它们都是社会主义的劳动群众集体所有制经济。

  此外,参加农村集体经济组织的劳动者,还有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

  三、国家对城乡集体经济组织的政策

  城乡集体经济组织是社会主义公有制经济的重要组成部分,国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,并鼓励、指导和帮助集体经济的发展。主要体现是:(1)国家确认劳动群众集体所有制的重要地位,保护它的合法的权利和利益;(2)国家通过制定政策和措施鼓励集体经济的发展;(3)国家积极指导劳动群众集体所有制的生产、经营和管理活动;(4)国家对劳动群众集体所有制经济的发展,在物资和技术方面给予帮助和照顾。

  第九条  矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

  国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

  【释义】  本条是关于自然资源的所有权及其保护的规定。

  对于自然资源的所有权性质,1954年宪法的规定是:“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”这一规定说明,矿藏、水流只能属于全民所有,而森林、荒地和其他资源原则上不属于国有,只有在法律规定的情况下,才属于国有。1975年宪法的规定是:“矿藏、水流,国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”1978年宪法的规定是:“矿藏、水流,国有的森林、荒地和其他海陆资源,都属于全民所有。”这两部宪法关于自然资源所有权的属性基本延用了1954年宪法的规定。现行宪法本条的规定是对前几部宪法规定的重要修改:一是更多地列举了自然资源的种类。二是对各类自然资源的所有权性质作出明确规定。其中,与前几部宪法特别是1954年宪法相比,一个重要变化就是,在继续肯定矿藏、水流只能属于国家所有的同时,规定森林、荒地等其他自然资源原则上也属于国家所有,只有在法律规定的情况下,才属于集体所有;改变了森林、荒地等其他自然资源原则上不属于国有,只有在法律规定情况下才属于国有的规定。三是明确规定了国家保护自然资源合理利用的政策。

  矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,是国家最重要的生产资料,它涉及国家的经济命脉,是保障国民经济持续、稳定和健康发展的物质基础,因此,必须属于国家所有,即全民所有。国家所有,是指国家对这些自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。目前,全国人大常委会根据宪法,已经制定了矿产资源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律,对这些自然资源的所有权作出规定。比如,根据矿产资源法的规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。根据煤炭法的规定,煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权,不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

  与自然资源的所有权性质相联系的一个重要问题是,矿藏、水流等自然资源的含义是什么。对这些问题,在八二年宪法修改时就有一些不同意见。比如,有的意见提出,农村的小煤窑、小水渠都是由集体经济组织搞起来的,它们是否属于“矿藏”,“水流”的范畴?是否也必须属于国家所有?有的意见提出,宪法规定的森林、草原、荒地等各类自然资源的具体含义是什么?是否有一个面积上的标准?根据现代汉语词典的解释,矿藏是指地下埋藏的各种矿物的总称。水流是指江河等的统称。森林是指大片生长的树木;林业上是指在相当广阔的土地上生长的很多树木,连同这块土地上的动物以及其他植物所构成的整体。山岭是指连绵的高山。草原是指半干旱地区杂草丛生的大片土地,间或杂有耐旱的树木。荒地是指没有开垦或者没有耕种的土地。滩涂是指大片的海涂,即河流或者海流夹杂的海岸泥沙在地势较平的河流入海处或海岸附近沉积而形成的浅海滩。本条规定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的含义,就是上述现代汉语词典解释的含义。根据这些解释,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有,是指达到一定规模或者面积的上述自然资源属于国家所有,而不是一根树木,一块矿石,一口水塘,一片杂草等都属于国家所有。

  我国的自然资源主要地或者原则上必须属于国家所有,只有在法律规定的情况下,才可以属于集体所有。其中矿藏、水流只能属于国家所有,而其他的自然资源包括森林和山岭、草原、荒地、滩涂等,可以属于国家所有,也可以属于集体所有,但主要地还是属于国家所有,只有在法律规定的情况下可以属于集体所有。宪法确立这一自然资源的所有权原则,主要是基于自然资源是重要的生产资料,涉及国家的经济命脉,对自然资源所有权的享有,直接关系到全民所有制在社会主义经济中能否占主导地位,关系到国有经济能否在国民经济中占主导地位。在主要地属于国家所有的原则下,属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等这些自然资源,一般应当规模较小,并且处于农民、牧民或者渔民的居住地,是他们从事生产、生活的直接和主要的物质基础。确定自然资源的集体所有权性质,是重大的立法事项,应当由全国人大及其常委会制定法律予以规定。目前,全国人大及其常委会还没有制定法律对应当属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂的范围作出规定。有的法律作出规定,上述自然资源属于国家所有的,集体经济组织可以使用。比如,草原法第10条规定:“国家所有的草原,可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用。”

  对各类自然资源的所有权性质,在1982年宪法修改时曾经有过不同意见。比如,对于草原所有权问题,有的意见认为,草原是牧民的生产和生活资料,原则上应当属于集体所有,如果笼统规定草原属于国家所有,会导致对草原的破坏。但另一种意见认为,规定草原属于集体所有,会产生各种牧场和草原的纠纷,因此草原应当属于国家所有。对水流的所有权问题,也有意见提出,是否所有的水流都必须属于国家所有?比如一些湖泊、水库、小规模的河流是否可以属于集体所有?宪法颁布实施以来,经过这么多年的实践,对各类自然资源的所有权性质进一步予以总结研究,对于完善国家的经济制度具有重要意义。

  根据本条规定,国家不仅对自然资源享有所有权,还要制定各种政策和法律,保障自然资源的合理利用。森林法、草原法等法律都规定了保护这些自然资源的措施。保护珍贵的动物和植物,也是保护和合理利用自然资源的重要内容。现在,国家已经制定了野生动物保护法,对保护野生动物的制度作出了规定。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

  第十条  城市的土地属于国家所有。

  农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

  国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。

  任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

  一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

  【释义】  本条是关于土地所有权和国家土地管理政策的规定。

  一、土地的所有权

  土地是重要的不可再生的自然资源。土地公有制是我国生产资料公有制的重要组成部分。土地实行公有制有两种形式,一是国家所有;一是集体所有。根据本条的规定,属于国家所有的土地有两个方面,一是城市的土地全部属于国家所有即全民所有。随着社会主义建设事业的不断发展,城市作为政治、经济和文化的中心,在国家和社会生活中具有突出作用。城市各种形式的用地十分重要和宝贵。因此,城市的土地应当属于国家所有。城市的土地,包括城市市区的土地,县的市区的土地,以及较大的镇的市区。随着经济和社会的发展,城镇化规模在不断扩大,较大的镇的土地也应当属于国家所有。二是农村和城市郊区的土地。农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有,如果属于国家所有,必须由法律规定。

  属于集体所有的土地也有两种形式,一是农村和城市郊区的土地。在农村和城市郊区,土地是从事农业生产的主要生产资料,是农村劳动群众集体所有制的重要物质基础,为促进农村各项事业的发展,保障农村和城市郊区劳动者的合法权益,对农村和城市的土地必须主要地实行集体所有制。如果要由国家所有,必须有法律的专门规定。二是农民的宅基地和自留地、自留山,属于集体所有。农民的宅基地和自留地、自留山,是农民日常生活所必须的物质基础,属于集体所有,有利于保障农民的生活。

  三、国家的土地管理政策

  国家的土地管理政策包括以下内容:(1)国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。城市的土地属于国家所有,国家直接享有占有、使用和处分的权利,不存在征用问题。因此,国家征用的对象,只能是劳动群众集体所有的土地。国家征用集体所有制的土地,一是必须出于公共利益的需要;二是必须依照法律的规定对土地实行征用。属于集体所有制的土地,一经国家征用,其所有权就由集体所有变为国家所有。土地管理法等法律对国家征用土地的范围、审批单位、审批程序以及补偿方式作出了规定。(2)任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。根据这一规定,土地的使用权可以商品化。根据1982年宪法的规定,土地是不得出租的。但是,随着改革开放和经济建设事业的不断推进,改革土地管理制度,合理地使用土地,有偿地转让土地,已经是调整国民经济结构,促进资源优化组合的需要。适应这一需要,1988年修改宪法时,将1982年宪法中的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地管理法、城市房地产管理法等法律对土地转让的范围和程序作出了规定。(3)土地是十分珍贵的资源,一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。土地管理法第3条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”

  第十一条  在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。

  国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。

  【释义】  本条是关于非公有制经济的性质、地位以及国家对非公有制经济政策的规定。

  1982年宪法第11条规定:“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。”1988年的宪法修正案在本条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”本条规定的内容是1999年宪法修改而来的。这个修改用“个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分”,代替宪法以前关于个体经济、私营经济是社会主义公有制经济的补充的规定,强调了非公有制经济在社会主义市场经济中的重要地位,并且将“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济”,以及国家“对私营经济实行引导、监督和管理”的政策,修改为“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”,使国家对个体经济、私营经济的管理政策一致起来。

  非公有制经济是与公有制经济相对应的概念。过去我们长期受“左”的思想影响,片面追求公有化的程度,排斥其他所有制的经济形式,我国的经济制度一度单纯是公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。实践证明,在社会主义初级阶段,这种单纯的公有制经济形式,不能覆盖国家的全部经济生活,不能反映社会生产力发展的客观需要。改革开放以来,我国的非公有制经济取得巨大发展,已经由社会主义公有制经济的必要补充,发展为社会主义市场经济的重要组成部分。党的十五大报告提出,公有制为主体,多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一基本经济制度。确立这一基本经济制度,是由社会主义性质和社会主义初级阶段的国情所决定的。

  非公有制经济的范围主要包括:(1)个体经济。个体经济是从事个人占有、个人经营、不剥削他人的经济形式,它具有点多、面广、小型多样、灵活经营的特点。在社会主义初级阶段,个体经济的存在和发展,具有全民所有制和劳动群众集体所有制所不可替代的作用。根据民法通则的规定,个体经济在法律上具体表现为个体工商户,对其合法财产享有所有权,在法律规定和核准登记的范围内,有自主经营权等权利。(2)私营经济。私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成份。这种经济形式的特点是,在企业内部存在雇佣与被雇佣的剥削关系,具有资本主义性质。但是,在社会主义条件下,这种资本主义性质的经济形式,不仅同公有制经济存在联系,而且其发展方向是由公有制经济影响和决定的,它不可能影响社会主义经济制度的性质和发展方向。在社会主义初级阶段,私营经济的存在和发展,对于扩大就业、活跃市场、促进生产等都具有积极作用。(3)外资经济。除了个体经济、私营经济外,我国的非公有制经济成份还包括外资经济,主要是指中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资企业。这三种形式的外商投资企业,对引进外资和先进技术,提高我国的生产力水平都具有重要意义。宪法第十八条规定:“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”

  上述三种形式的非公有制经济的存在和经营活动,必须在法律规定的范围内进行。对于个体经济和私营经济,国家已制定了民法通则、合同法、公司法、合伙企业法、中小企业促进法、独资企业法等法律,为它们的活动提供了法律依据。总体上说,国家对个体经济、私营经济的行政管理政策包括两个方面,一是国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。保护其合法的权利和利益,是个体经济、私营经济得以存在和发展的前提。二是国家通过行政管理,引导、监督和管理个体经济、私营经济。个体经济、私营经济与全民所有制经济和集体所有制经济毕竟存在区别,具有规模小、易盲目发展、具有剥削性质等弱点,为保证个体经济、私营经济为社会主义公有制经济服务,促进社会主义市场经济的发展,国家需要通过行政管理的手段,对它们予以引导、监督和管理。所谓引导,是引导它们朝着为社会主义公有制经济服务的方向发展;所谓监督,是监督它们在法律规定的范围内从事生产、经营活动;所谓管理,是行政管理机关通过行政手段为它们的生产、经营活动提供服务。对于外商投资企业的存在和发展,目前,我国已经制定了中外合资企业法、中外合作企业法和外商独资企业法,对外商投资兴办企业的事项作出了具体规定。依据宪法和有关法律的规定,外资企业的设立必须经我国政府批准,受我国法律的管辖,受我国政府的管理和监督。

  第十二条  社会主义的公共财产神圣不可侵犯。

  国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。

  【释义】  本条是关于公共财产受法律保护的规定。

  本条规定的社会主义公共财产神圣不可侵犯,是由我国生产资料社会主义公有制的基本经济制度决定的。对于社会主义公共财产的不可侵犯,1954年宪法没有作出规定。1975年宪法规定:“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展,禁止任何人利用任何手段,破坏社会主义经济和公共利益。”1978年宪法规定:“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保障社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。”“国家禁止任何人利用任何手段扰乱社会经济秩序,破坏国家经济计划,侵吞、挥霍国家和集体的财产,危害公共利益。”本条的规定是总结“文革”期间打、砸、抢的教训而作出的。

  公共财产是指全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,是把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的物质基础,也是人民民主专政的政权得以巩固,人民得以当家作主的物质保证。

  公共财产的范围具体包括:国有经济和集体经济所有的财产;国家机关、武装力量和由国家机关划拨为政党和社会团体的财产;公用设施;土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源等。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。根据宪法的这一重要原则,国家已制定了一系列民事的特别是刑事的法律,确定了保护公共财产的各类措施和方法。刑法就规定了破坏社会主义经济秩序、破坏公共财产的各类犯罪行为,以及对这些犯罪行为的刑罚方法,为保护公共财产提供了有力武器。        

  但是,规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯,也存在一些需要研究的问题。一是神圣不可侵犯不是严格意义上的法律用语,“神圣”二字有激情大于理性的色彩。二是只强调公共财产神圣不可侵犯,有悖于私有财产与公共财产平等保护的原则。三是谁代表国家享有公共财产的所有权不清楚。现实中,国有资产流失的现象比较严重。针对这一情况,十六大报告提出,要改革国有资产管理体制,“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益”。其中,“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”这样,通过立法,明确公共财产的所有人,就十分必要了。

  第十三条  国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。

  国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。

  【释义】  本条是关于国家保护公民财产所有权和继承权的规定。

  对于公民私有财产的保护,1954年宪法的规定是:“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”1975年宪法的规定是:“国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”将“合法的收入”改为“劳动收入”,缩小了受保护收入的范围。1978年宪法的规定是:“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。”恢复了1954年宪法有关合法收入受保护的规定。值得注意的是,1975年宪法和1978年宪法都删去了1954年宪法有关“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”的规定,否认了公民私有财产的继承权。本条恢复了1954年宪法有关公民私有财产继承权的规定。

  与本条规定相关的几个概念是财产、财产权和所有权。财产是物的一种。对财产可以有不同的划分方法。从物的角度可以将财产划分为有形财产和无形财产。其中,有形财产包括动产和不动产,无形财产包括著作权、专利权、商标权等。从财产的用途可以将财产划分为生活资料和生产资料两大类别。财产权是相对于人身权而言的,是民事主体所享有的具有一定物质内容并直接体现为经济利益的权利,包括物权、债权、继承权、知识产权以及婚姻财产权和劳动财产权等。财产权可以由民事法律关系产生,也可以由婚姻、劳动等法律关系产生,如由婚姻法律关系产生的夫妻间的财产权,由劳动法律关系产生的劳动报酬权等。总之,财产权是一定社会的物质资料占有、支配、流通与分配关系的法律表现,并因社会制度不同而有不同的性质与内容。而所有权只是财产权内容的一部分,是指所有人在法律规定的范围内对其财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。

  财产权是宪法赋予公民的十分重要的经济权利,是公民行使其他权利和自由的物质基础,也是国家发展社会主义市场经济的物质基础。社会主义国家的经济制度以公有制为基础,宪法在保护全民所有制和劳动群众集体所有制的公共财产的同时,也十分注重保护公民个人的合法财产权。根据本条的规定,国家保护的公民个人的合法财产权包括合法的财产所有权和财产继承权。具体地说,公民个人的财产所有权包括:(1)合法的收入,主要是指劳动收入如工资、奖金,公民的著作权和专利权中的财产权利,以及农民的劳动所得等。(2)公民个人的储蓄,即公民在银行、信用社的存款及其利息。(3)公民个人的房屋。(4)公民个人的其他财产。公民个人的上述财产的所有权,包括占有、使用、收益和处分的权利,都依据本条受到国家的保护。我国的民法通则、合同法、著作权法、商标法等法律都对有关公民财产所有权的事项作出了具体规定。

  继承权是继承人按照法律的规定取得死者生前财产的权利,是公民个人合法财产所有权的必然延伸。目前,我国已有民法通则和继承法,对公民私有财产的继承制度作出了规定。根据法律的规定,可以作为遗产继承的公民财产主要包括公民的收入、储蓄、房屋、生产资料和生活资料,著作权和专利权中的财产权利,以及公民的其他合法财产。

  但是,本条规定也存在一些需要研究的问题。一是本条对公民财产权的规定是置于宪法总纲中,而不是作为公民一项基本权利予以保护的,在宪法第二章公民的基本权利和义务中,公民的财产权还没有被纳入其基本权利的体系中,而从保护公民基本权利的需要以及外国宪法的规定来看,财产权是宪法规定的公民的一项基本权利。二是保护私有财产的范围和内容。本条规定是保护所有权,而不是财产权,但是,财产权的内容很广泛,它还包括债权、知识产权等内容。三是本条列举的合法财产实际只是公民的生活资料,而不包括生产资料和投资性资产。而随着非公有制经济的迅速发展,生产资料和投资性资产如股票、债券等,在公民财产中所占的比重越来越大,这些财产与公民的生活资料一样,都应当得到同等保护。四是如前条所解释的,宪法在强调公共财产神圣不可侵犯的同时,对公民个人财产的保护性规定显得分量不够。十六大报告提出,“一切合法的劳动收入和非劳动收入,都应该得到保护”,并明确要求“完善保护私人财产的法律制度”。它还指出,要“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”,这意味着我国的财产权利制度将要发生变化,生产资料和其他生产要素也应当得到保护。因此,情况的发展变化,适时修改本条的规定,是十分必要的。

  第十四条  国家通过提高劳动者的积极性和技术水平,推广先进的科学技术,完善经济管理体制和企业经营管理制度,实行各种形式的社会主义责任制,改进劳动组织,以不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力。

  国家厉行节约,反对浪费。

  国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。

  【释义】  本条是关于国家发展社会生产力,厉行节约,逐步改善人民物质和文化生活的规定。

  一、国家大力发展生产力

  在社会主义初级阶段,国家的根本任务是以经济建设为中心,不断发展社会生产力。对于如何发展生产力,前几部宪法确定的方针各不相同。1954年宪法规定:“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造,使生产力不断提高”。这个规定强调用经济计划来提高生产力。1975年宪法规定:“国家实行抓革命,促生产,促战备的方针”。这个规定强调通过抓革命,促进生产力的发展。1978年宪法规定:“国家坚持鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线,有计划、按比例、高速度地发展国民经济,不断提高社会生产力”,这个规定强调通过“有计划、按比例、高速度地发国民经济”的手段发展生产力。1982年宪法总结建国以来发展社会主义生产力的经验,以及“左”的思想错误,对发展生产力的途径和手段作出新的规定。根据本条的规定,在社会主义初级阶段,国家发展社会生产力的途径主要是:(1)提高劳动者的积极性和技术水平。在社会主义社会,劳动者真正成为生产的主人,他们的劳动与自己的经济利益结合起来,在此基础上,国家要进一步激发劳动者的积极性和主人翁意识,推动生产的发展。同时,劳动者的技术水平也影响着生产力的发展,因此,国家要通过各种方式,不断提高劳动者的技术水平。(2)推广先进技术。科学技术是第一生产力,国家要通过推广先进技术,提高劳动生产率,促进经济的发展。(3)完善经济管理体制和企业经营管理制度。在计划经济的经济管理体制和企业经营管理制度下,政府直接干预企业的生产经营活动,不利于调动企业和劳动者的生产积极性,影响了劳动生产力的提高。在市场经济条件下,需要政府深化体制改革,转变对经济的管理职能,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体制,促进企业和劳动者不断解放生产力,提高经济效益。(4)实行各种形式的社会主义责任制。在改革实践中,农村实行的家庭联产承包责任制,工厂实行的厂长负责制等责任制形式,都是提高生产力的重要途径。(5)改进劳动组织。

  二、厉行节约,反对浪费

  艰苦创业、勤俭节约是中华民族的优良传统。对于厉行节约、反对浪费1954年宪法、1975年宪法都没有直接作出规定。1978年宪法规定:“国家在发展国民经济中,坚持独立自主、自力更生、勤俭建国的方针”。在制定1982年宪法时,比较普遍的意见是,国家在大力提高劳动生产率、发展经济的同时,必须十分注意保持艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统,必须大力提倡厉行节约,反对浪费。本条吸收了这一意见,将厉行节约、反对浪费作为国家的一项基本政策规定下来。厉行节约、反对浪费,主要是对各级政府机构特别广大干部提出的要求。厉行节约,反对浪费既是对物质消费的要求,也是对政府和广大干部的一种精神要求。在社会主义初级阶段,国家的经济还不够发达,物质产品还不够丰富,政府和广大干部必须厉行节约,反对浪费,才能不断地为社会积累财富,提高人民群众的物质和文化生活。即使是经济有了较大发展,物质产品比较丰富了,各级政府和广大干部也不能丢弃艰苦奋斗的优良传统,必须坚持厉行节约,反对浪费的精神,发奋图强,艰苦奋斗,才能将改革开放和社会主义现代化建设事业不断推向前进。

  三、改善人民生活

  在社会主义初级阶段,我国社会的主要矛盾,仍然是人民群众日益增长的物质和文化生活的需要同落后的社会生产力之间的矛盾。国家不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力,厉行节约,反对浪费的根本目的是,逐步改善人民的物质生活和文化生活。改善人民生活是一个循序渐进的过程,为此,需要正确处理好几个方面的关系:一是处理好积累和消费的关系,既要注重积累,也要注重消费,在不断积累的基础上逐步扩大消费。二是处理好国家、集体和个人的关系,既要考虑国家和集体的整体利益、长远利益,也要考虑人民群众的个人利益和眼前利益。处理好积累和消费之间的关系,处理好国家、集体和个人之间的关系,从根本上说都是要求处理好发展生产和改善人民生活的关系。发展生产的目的是改善人民的物质生活和文化生活。但改善人民的物质生活和文化生活,必须建立在发展生产的基础上,并从国家和集体的整体利益出发,如果超越了社会生产的发展和物质财富的增长,不顾国家利益和集体利益,不适当地扩大消费,则会损害人民的根本利益和长远利益。反之,片面强调发展生产和扩大积累,片面强调国家利益和集体利益,不注意相应提高人民的物质和文化生活水平,最终也会挫伤人民的积极性。

  但是,本条关于处理好积累和消费、发展生产和改善人民生活之间关系的规定,带有计划经济的色彩。在市场经济条件下,随着经济和社会事业的不断发展,积累和消费的关系,发展生产和改善人民生产之间的关系,更多地应当由市场来调节和决定,已经不适宜由国家进行过多的干预。传统的处理积累和消费之间关系的观念,已经不完全适应市场的需要。比如,为了推动经济的发展,国家和社会还需要提倡鼓励消费、超前消费。

  第十五条  国家实行社会主义市场经济。

  国家加强经济立法,完善宏观调控。

  国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。

  【释义】  本条是关于国家实行社会主义市场经济和进行宏观调控的规定。

  1982年宪法第15条规定:“ 国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过计划经济的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序,破坏国家计划经济。”但实践证明,我国原有的高度集中统一的计划经济体制已经不适应现实生产力发展的客观要求。建立和完善适应生产力发展要求的经济体制,已经成为建设有中国特色社会主义的一个重大问题。

  所谓计划经济,就是社会的各项资源都要通过国家计划配置,企业的经营管理必须按照国家下达的计划进行。而市场经济主要是通过市场来配置社会资源,企业的生产和经营活动主要是根据市场的需求由企业自主决定,国家和政府在市场经济中的职能主要是通过宏观调控对市场进行引导,为市场服务,为企业服务。过去我们传统的认识是,市场经济是资本主义的东西,计划经济才是社会主义的东西,搞市场经济,就是搞资本主义。十一届三中全会以来,人们通过改革实践,对计划与市场的认识逐步加深。1992年初,邓小平同志提出,计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段,计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。小平同志的讲话从根本上解除了将计划经济与市场经济当作区分社会主义与资本主义的界线的思想束缚。为修改宪法关于计划经济的规定奠定了思想基础。改革开放以来的实践也表明,社会主义也可以搞市场经济,而且只有实行市场经济,才能进一步解放和发展生产力,实现社会主义的生产目的。因此,根据党的十四大报告提出的建立社会主义市场经济的目标,1993年全国人民代表大会修改宪法时作出了本条的规定,确立了国家实行社会主义市场经济的经济体制。

  社会主义市场经济的根本特征是,社会经济资源的配置在国家的宏观调控下以市场调节为主。建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,因此,需要对经济体制进行以下方面的深入改革:(1)在所有制结构上,必须坚持以全民所有制和劳动群众集体所有制即公有制为主体,多种经济共同发展的方针,进一步转换国有企业经营管理机制,建立适应市场经济要求,产权明晰,政企分开,管理科学的现代企业制度。(2) 分配制度上,要坚持以按劳分配为主体,其他分配方式为补充,效率优先,兼顾公平的分配制度,鼓励一部分地区、一部分人先富起来,走共同富裕的道路。(3)在宏观调控上,要深化政府机构改革,转变政府管理经济的职能,建立以间接手段为主的政府宏观调控体系,保证国民经济的健康运行。(4)在社会保障方面,要建立多层次的社会保障制度,为人民群众提供同我国国情相适应的社会保障制度,以促进经济发展和社会稳定。

  市场经济本质上是法治经济,因此,国家需要加强经济立法,用法律确立各类市场主体之间的关系,为它们的生产经营活动提供依据,保障它们合法的权利和利益。实行市场经济,政府的职能必须从计划经济时代的直接干预经济,转变到依靠宏观调控来管理经济。政府管理经济的主要职能,主要是制定和执行宏观调控政策。宏观调控的主要任务,是保证经济总量平衡,抑制通货膨胀,促进重大经济结构优化,实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段,辅之以必要的行政手段。目前,我国已在财政、金融、税收、海关、外贸等方面制定了一系列宏观调控的法律和政策,宏观调控的手段逐步趋于完善。为保障社会主义市场经济的健康发展,国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。在这方面,国家已经并将继续制定一批法律,禁止和惩罚扰乱社会主义市场经济秩序的行为。

  第十六条  国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。

  国有企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。

  【释义】  本条是关于国有企业具有自主经营权和实行民主管理的规定。

  对于国有企业的经营自主权和民主管理,1982年宪法第16条的规定是:“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下,在法律规定的范围内,有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。”本条的规定是由1993年修改而来的。这个修改将原来的“国营企业”改为“国有企业”,并明确了国有企业的自主经营权。国营企业与国有企业的区别在于,国营企业不仅由国家所有,而且由国家直接干预企业的经营,存在所有权和经营权不分的问题。国有企业强调的国家对企业具有所有权,而经营权可以与所有权分开。

  一、国有企业具有自主经营权

  国有企业是指全民所有制企业。在传统的计划经济体制下,全民所有制企业只是行政机关的附属,国家通过高度集中的指令性计划和行政手段直接支配、干预全民所有制企业的生产经营活动,企业实际没有独立的自主经营权。随着改革的逐步深入,国家与全民所有制企业的这种关系已经不适应生产力发展的客观需要。企业是独立的商品生产者,应当成为独立的市场主体,自主经营、自负盈亏,而政府则应当转变职能,由企业生产经营活动的直接干预者,变为市场活动和国民经济的宏观管理者。这就涉及全民所有制企业的所有权和经营权分开的问题。1988年通过的全民所有制工业企业法已经规定:全民所有制工业企业“是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。”“企业的财产属于全民所有,国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”“企业依法取得法人资格,以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”这些规定都已经明确了全民所有制企业财产的所有权和经营权分离的原则。党的十四大报告提出,要转换国有企业的经营机制,将企业推向市场,实行政企分开,使企业具有经营自主权,真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体;并提出,要加快转变政府职能,将企业的权利下放给企业,政府的职能是统筹规划,掌握政策,组织协调,引导信息,提供服务和检查监督。实践表明1982年宪法中有关“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下,在法律规定的范围内,有经营管理的自主权”的规定,由于带有计划经济的色彩,已经不符合改革的实际情况了,因此,八届全国人大一次会议通过的宪法修正案对此作出了修改。

  国有企业的自主经营权必须由法律予以规定。全民所有制工业企业法规定了企业的财产权属于国家所有,国家依照所有权和经营权分离的原则,赋予企业经营管理权,即企业自主经营权。根据这部法律的规定,国有企业的自主经营权主要包括,企业在发展规划、生产销售、签订合同、劳动用工、工资奖金分配等方面有权自主作出决策。政府负责宏观调控方面方针政策的制定和推行,对国有企业的上述自主经营权不直接干预。随着改革的进一步深入,国有企业的改革已经成为我国经济体制改革的中心环节,全民所有制工业企业法中有些国有企业自主经营权的规定也已不适应市场经济的要求。进一步扩大国有企业的自主经营权,已经成为加快国有企业改革,建立和完善现代企业制度,促进国民经济健康运行和长远发展的重要内容。

  国有企业被私人资本、集体资本或者外资并购或者与它们合资、合作的,其经营自主权分别依照公司法、中外合资企业法、中外合作企业法等法律的规定行使。

  随着现代企业制度的建立,许多国有企业都实行公司制,这就要求建立规范的国有企业法人治理结构。而国有企业法人治理结构需要着重处理好的是国有企业所有者与经营者的关系,即处理好董事会层与经理层的关系。国有企业的董事会是所有者,代表出资人的利益,经理层是执行者,是国有企业经营管理权的行使者。董事会与经理层的关系,是决策者与经营者的关系,重大决策权在董事会,执行权在经理特别是总经理。经理层要认真执行董事会的决策,对董事会诚实守信,接受董事会的领导、检查和监督;董事会要真正代表出资人的利益,防止国有企业中的“内部人控制”现象,加强对经理层的检查和监督。

  二、国有企业实行民主管理

  宪法第2条规定:“人民依照法律规定通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”国有企业通过职工代表大会等形式,实行民主管理,就是人民群众直接管理经济、文化事业和社会事务的重要形式和途径,是社会主义基层民主的重要组成部分。根据本条的规定,国有企业实行民主管理的形式,是职工代表大会和其他形式。实践中,职工代表大会是比较普遍的形式,此外,还有职工大会、工会等形式。实行股份制的国有企业还可以通过股东大会和董事会等形式实行民主管理。根据全民所有制工业企业法的规定:“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构。”“职工代表大会的工作机构是企业的工会委员会。企业工会委员会负责职工代表大会的日常工作。”企业职工代表大会的民主管理权力主要有:(1)听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁责任制方案的报告,提出意见和建议;(2)审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度;(3)审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项;(4)评议、监督企业各级行政领导干部,提出奖惩或者任免的建议;(5)根据政府主管部门的决定选举厂长,报政府主管部门批准。国有企业的职工还可以依据工会法的规定,行使民主管理的权利,维护其合法权益。根据工会法的规定,企业的工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。企业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度,工会有权要求纠正,保障职工依法行使民主管理的权利。

  随着经济体制改革特别是国有企业改革的不断深化,一些国有企业被私人资本、集体资本或者外资并购或者与它们合资,在此情形下,国有企业的民主管理就要依据一些专门法律的规定进行。比如,公司法第4条规定:“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者等权利。”公司法还进一步规定,股东会是公司的权力机构,股东会会议由股东按照出资比例行使表决权。这样,国有企业如果进入股份制公司,其民主管理的方式就要依照公司法的有关规定进行,即按照出资比例行使权利。如果国有企业与外国公司、企业和其他经济组织或者个人进行合资或者合作,其民主管理的方式就应当按照中外合资企业法、中外合作企业法的有关规定进行。根据中外合资企业法的规定,合资企业设立董事会,其人数组成由合营各方协商,在合同章程中规定,并由合营各方委派或者撤换。董事长和副董事长由合营各方协商确定或者由董事会选举产生。合营企业的职工依法建立工会组织,开展工会活动,维护职工的合法权益。根据中外合作企业法的规定,合作企业设立董事会或者联合管理机构,依照合作企业合同或者章程的规定,决定合作企业的重大问题。中外合作者的一方担任董事会的董事长、联合管理机构的主任的,由他方担任副董事长、副主任。合作企业的职工依法建立工会组织,开展工会活动,维护职工的合法权益。

  第十七条  集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。

  集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。

  【释义】  本条是关于集体经济组织独立进行经济活动和实行民主管理的规定。

  1982年宪法第17条规定:“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”这一规定也与前一条的规定一样,受计划经济体制的影响。在计划经济体制下,全民所有制企业的所有权归国家所有,必须接受国家的指令性计划,集体经济组织的所有权归集体所有,国家的指令性计划不适用于它,但它要接受国家计划的指导。随着经济体制改革的逐步深入,国家已不实行计划经济体制,市场经济体制已经逐步建立和发展起来。在市场经济条件下,集体经济组织应当成为独立享有民事权利和承担民事义务的法人。适应这一情况的变化,1993年的宪法修正案对1982年宪法的相关内容作出修改,规定:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权”,删去了集体经济组织接受国家计划指导的规定。根据修改后的规定,集体经济组织已经依法完全享有独立进行经济活动的自主权。1996年通过的乡镇企业法第5条规定:“国家对乡镇企业积极扶持、合理规划、分类指导、依法管理”,第7条规定:“国务院乡镇企业行政管理部门和有关部门按照各自的职责对全国的乡镇企业进行规划、协调、监督、服务;县级以上地方各级人民政府乡镇企业行政管理部门和有关部门依照各自的职责对本行政区域内的乡镇企业进行规划、协调、监督、服务。”这些规定都进一步明确了国家与乡镇企业之间的关系。第11条规定:“乡镇企业依法实行独立核算,自主经营,自负盈亏”,进一步明确了集体经济组织独立进行经济活动的自主权。乡镇企业法还规定,乡镇企业符合企业法人条件的,依法取得法人资格;具有企业法人资格的乡镇企业,依法享有法人财产权。根据这些规定,集体经济组织依照法律可以独立地享有民事权利和承担民事义务,享有独立进行经济活动的自主权。其自主权主要包括自主地安排生产经营计划、自主决定购买生产资料、自主决定企业的基本建设、自主进行企业的劳动人事管理,以及自主确定企业的工资福利制度等。

  集体经济组织实行民主管理,是实行人民群众当家作主,保障集体企业健康发展的重要方面。1982年宪法第17条规定:“集体经济组织依照法律规定实行民主管理,由它的全体劳动者选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”根据这一规定,集体经济组织的管理人员必须由它的全体劳动者选举和罢免。但是,在企业制度改革以后,集体企业有的实行股份制企业,其管理人员要由董事会决定,有的实行合资企业,其管理人员要根据章程或者协议确定,还有的企业管理人员要实行招聘制,其人员须依据招聘合同确定。这样,要求企业的管理人员都由全体劳动者选举和罢免,要求企业的重大问题一律由全体劳动者决定,就不完全符合实际情况。因此,1993年的宪法修正案就将这一规定修改为:“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题”,使得集体经济组织在实行民主管理的前提下,其选举和罢免管理人员的方式,以及决定重大问题的方式,比较灵活多样。对集体经济组织的民主管理,乡镇企业法和工会法等法律都有详细规定。比如,乡镇企业法第14条规定:“乡镇企业依法实行民主管理,投资者在确定企业经营管理制度和企业负责人,作出重大经营决策和决定职工工资、生活福利、劳动保护、劳动安全等重大问题时,应当听取本企业工会或者职工的意见,实施情况要定期向职工公布,接受职工监督。”比如,公司法第4条规定:“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者等权利。”这样,集体经济组织在股份制企业中,其重大决策的权利和选择管理人员的权利,就要受该组织出资多少的制约。如果集体经济组织与外国公司、企业或者其他经济组织或者个人进行合资或者合作的,其职工的民主管理还需要中外合资企业法、中外合作企业法的有关规定。

  第十八条  中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。

  在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业,都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。

  【释义】  本条是关于外商来中国投资进行经济合作的规定。

  为加速我国社会主义现代化建设,十一届三中全会以来,我国实行了对外开放政策。对外开放政策的重要内容,就是在公有制经济占主导地位和国家主权独立的前提下,允许外商来我国投资举办企业。对外开放政策得到了宪法确认。宪法在序言中提出,中国坚持独立自主的对外开放政策,发展同各国的经济交流。本条则进一步规定,中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。这些来中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行合作而成立的企业,称作中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业,在性质上都是国家利用外资的基本形式。1979年我国制定了中外合资企业法,1986年制定了外资企业法,1988年制定了中外合作经营企业法,2000年全国人大会议又分别对这三部法律进行了修改。这三部法律对三类外商投资企业的事项作出了全面规定。

  中外合资经营企业是指中国的公司、企业和其他经济组织,与境外的公司、企业和其他经济组织或者个人,按照平等互利的原则,依照中国法律的规定,由中国政府批准,在中国境内共同投资举办的股权式合营企业。其特点是,双方共同投资,共同经营管理,共担风险,共负盈亏。中外合作经营企业是指中国的公司、企业和其他经济组织与境外的公司、企业和其他经济组织或者个人,依照中国的法律,根据双方约定的投资或者合作条件、收益或者产品的分配、风险和亏损的分担、经营管理的方式和合作企业终止时财产的归属等事项合作举办的契约式合营企业。其特点是,一般由中方提供土地、厂房、设施和劳动力等,外方提供资金、原料、技术和设备。外商独资企业是指境外的企业和其他经济组织或者个人依照我国法律的规定,在我国境内单独或者共同投资举办的企业。其特点是,中方提供土地、劳动力,企业由境外投资者独立经营,自负盈亏。

  在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业,都必须遵守中华人民共和国的法律。根据三部外商投资企业法的规定,外商投资企业必须遵守中华人民共和国的法律、法规的规定,不得损害中国的社会公共利益。除了必须遵守上述三部专门的涉外投资法律外,还必须遵守中国的其他法律法规。外商投资企业在中国的各项合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。对于外商投资企业在中国的权利保护问题,三部外商投资企业法都作出了专门规定。中外合资经营企业法第2条规定:“中国政府依法保护外国合营者按照中国政府批准的协议、合同、章程和合营企业的投资、应分得的利润和其他合法权益。”“国家对合营企业不实行国有化征收;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对合营企业可以依照法律程序实行征收,并给予相应的补偿。”中外合作经营企业法第3条规定:“国家依法保护合作企业和中外合作者的合法权益。”外资企业法第4条规定:“外国投资者在中国境内的投资、获得的利润和其他合法权益,受中国法律保护。”

  第十九条  国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。

  国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。

  国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才。

  国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

  国家推广全国通用的普通话。

  【释义】  本条是关于国家发展社会主义教育事业的规定。

  教育是立国之本,是提高民族素质的最重要的手段,是社会主义现代化建设的基础。在改革开放和现代化建设中,大力发展教育事业,提高全体人民的素质,对于促进社会主义物质文明和精神文明建设,促进社会的全面进步和发展,实现中华民族的伟大复兴,都具有十分重要的意义。为此,本条将发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平,作为一条重要的宪法原则规定下来。

  我国的教育事业,是社会主义的教育事业,与资本主义的教育事业有本质区别。根据教育法的规定,发展社会主义的教育事业需要遵循的基本方针是:第一,教育必须坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表的重要思想,遵循宪法确立的基本原则。第二,教育必须为社会主义现代化建设事业服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。第三,国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义和社会主义教育,进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育。第四,教育应当继承和弘扬中华民族优秀的历史文化传统,吸收人类文明发展的一切优秀成果。第五,教育必须符合国家和社会公共利益,实行教育与宗教相分离,任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。第六,中华人民共和国公民有受教育的权利和义务,公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。第七,国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区发展教育事业。

  在确定发展社会主义的教育事业的方针后,就需要采取各类措施发展教育。根据本条的规定,我国发展社会主义的教育事业的措施主要包括以下几个方面:

  一是由国家大力举办各种学校,发展学校教育。学校教育是教育的基础内容和主要方面。国家发展学校教育的基本方针是(1)普及初等义务教育。初等义务教育即九年制义务教育,包括初等义务教育和初级中等义务教育。义务教育法第7条规定,义务教育分为初等教育和初级中等教育两个阶段。国家在普及初等教育的基础上普及初级中等教育。义务教育法第5条规定:“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区,可以推迟到七周岁入学。”普及初等义务教育的宗旨是,通过普及性的义务教育,使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为提高全民族的素质,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。(2)发展中等教育和学前教育。教育法规定,国家实行中等教育制度和学前教育制度。中等教育是初等义务教育之后的教育,包括初级中等教育和高级中等教育,是进一步实行更高一级教育的基础。学前教育是对学龄前儿童的教育,是义务教育前的基础性教育。目前,我国还没有制定中等教育和学龄前教育的专门法律,但这两类教育事业都已经得到广泛兴办,并将继续得到很大发展。(3)发展职业教育。职业教育是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径,包括各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训。职业教育法第12条规定:“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度,实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流,建立、健全职业学校教育与职业培训并举,并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”(4)发展高等教育。高等教育是在完成高级中等教育基础上实施的教育,其任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设。高等教育包括学历教育和非学历教育。学历教育又分为专科教育、本科教育和研究生教育。高等教育法第六条规定:“国家根据经济和社会发展的需要,制定高等教育规划,举办高等学校,并采取多种形式积极发展高等教育事业。”现在,我国的高等教育事业已经得到很大发展。

  二是由国家发展各种教育设施,发展业余教育。国家除了举办各类学校,发展教育事业外,还要在全民中进行扫除文盲的活动,要鼓励发展多种形式的成人教育,使工人、农民等各类社会主义建设事业的劳动者接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育,要鼓励自学成才。这些业余教育是国家公共事业的重要组成部分,与正规的学校教育相比,一个较大弱点就是,教育设施不够全面和发达。教育设施是从事教育活动的重要物质基础。要大力发展业余教育,国家就需要加大投入,发展各类教育设施。

  三是鼓励社会力量办学。我国是穷国办大教育,仅仅由国家举办学校不能满足教育事业发展的需要。实施科教兴国战略,为国家和社会培养大批人才,提高全民族的文化素质,必须依靠社会力量举办教育。因此,宪法将鼓励社会力量办学作为一项重要的教育政策确定下来。社会力量办学,包括集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量举办的各类学校和其他教育机构。教育法第25条进一步规定:“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”公益事业捐赠法对有关社会力量捐资办学的活动规定了一系列优惠政策。不久前通过的民办教育促进法,对社会力量办学的相关事项作出全面规定。民办教育促进法第3条规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”“国家对民办教育实行积极鼓励、大力扶持、正确引导、依法管理的方针。”这部法律专门规定了扶持与奖励社会力量举办学校和其他教育机构的措施。比如:县级以上的人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人;民办学校享受国家的税收优惠政策;国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展;兴建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠;民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报等。

  四是国家推广全国通用的普通话。普通话是以北方话为基础,以北京语音为标准音的语言。推广普通话也是发展社会主义教育事业的重要组成部分。我国是多民族国家,地域辽阔,方言很多,确立一种全国通用的语言,对于发展教育事业是十分必要的。当然,推广普通话的意义不仅在于发展教育事业,还有利于维护国家主权和民族尊严,有利于国家统一和民族团结,有利于促进各民族、各地区的经济文化交流,有利于促进社会主义物质文明和精神文明建设。目前,国家已经依据宪法的规定制定了国家通用语言文字法,将普通话确定为国家的通用语言。国家在推广全国通用普通话的同时,又赋予各民族都有使用本民族语言文字的自由。宪法、民族区域自治法和国家通用语言文字法等法律对此都作出了规定。

  第二十条  国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。

  【释义】  本条是关于国家发展科学事业的规定。

  关于国家发展科学事业,1954年宪法、1975年宪法都没有作出规定。1978年宪法的规定是:“国家大力发展科学事业,加强科学研究,开展技术革新和技术革命,在国民经济一切部门中尽量采用先进技术。科学技术工作必须实行专业队伍和广大群众相结合、学习和创造相结合。”1982年宪法对这一规定作出修改,形成了本条规定的内容。

  科学事业是社会主义事业的重要组成部分,是推动历史进步和社会发展的重要力量,也是一个国家文明水平的重要标志。我国正在进行社会主义现代化建设,科学技术是第一生产力,为实施科教兴国战略和可持续发展战略,保证社会主义现代化事业的顺利进行,促进国民经济的发展和人民物质文化生活水平的不断提高,必须大力发展我国的科学事业。科学事业包括自然科学事业和社会科学事业。自然科学是关于自然界运动和发展规律的科学;社会科学是关于社会现象和社会发展规律的科学。国家既要发展自然科学事业,也要发展社会科学事业,二者不可偏废。为大力发展科学事业,国家制定了一系列的路线、方针、政策,以及专门的法律、法规,从体制、资金以及物质设施等方面为发展科学事业提供保障。在立法方面,国家分别制定了科学技术进步法、促进科技成果转化法、农业技术推广法等法律。

  发展自然科学和社会科学事业,不断提高全民族的科学文化水平,一个重要途径,就是普及科学和技术知识,让全体人民都掌握科学的知识和科学的方法。为此,国家已经制定了科学技术普及法,将科学技术普及作为社会主义物质文明和精神文明建设的重要内容,作为国家的一项长期任务规定下来。根据这部法律的规定,国家和社会要大力普及科学技术知识,倡导科学方法,传播科学方法,弘扬科学精神。

  发展自然科学和社会科学事业,还需要奖励科学研究成果和技术发明创造。科学研究成果代表了科学发展的前沿,技术发明创造使科学研究成果转化为具体的物质形态和生产力,对实施科教兴国战略具有十分重要的意义。由国家对科研成果和技术发明创造实施奖励,充分体现了科学技术事业在国家各项事业中的重要地位,也能够极大地激励广大科技工作者从事科研和发明创造的热情。根据科技进步法的规定,国家建立科学技术奖励制度,对于在科学技术进步活动中做出重要贡献的公民、组织,给予奖励;国家对为科学技术进步事业发展做出杰出贡献的公民,依法授予国家荣誉称号;国家设立自然科学奖、技术发明奖、科学技术进步奖等。其中,自然科学奖授予在基础研究和应用基础研究中阐明自然现象、特征和规律,做出重大科学发现的公民;技术发明奖授予运用科学技术知识做出产品、工艺、材料及其系统等重大技术发明的公民。长期以来,国家在自然科学和社会科学领域都设立了多种奖项,大力奖励在科研和发明创造中做出突出贡献的科技工作者,对促进科学事业的发展起到了很大推动作用。

  第二十一条  国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。

  国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。

  【释义】  本条是关于国家发展医疗卫生事业和体育事业的规定。

  医疗卫生事业和体育事业对增强人民体质,保护人民健康,保证中华民族的兴旺发达,都具有重意义。建国以来,我国的医疗卫生事业得到很大发展,人民的健康水平日益提高。本条规定了国家发展医疗卫生事业的原则和方针。主要内容包括:(1)国家发展医疗卫生事业。医疗卫生事业是涉及全体人民健康和中华民族兴旺发达的事业,是国家重要的公共事业,应当由国家投入力量推动其发展。(2)发展现代医药和传统医药。西医西药和中医中药都是战胜和防治疾病的重要手段,两者相互结合,取长补短。我国的传统医药博大精深,是十分宝贵的文化遗产,国家不仅发展现代医药,还坚持发展我国的传统医药。(3)鼓励社会力量举办卫生设施。医疗卫生是公共事业,主要由国家举办和发展,但我们国家大,各地发展很不平衡,特别是国家的财力还十分有限,仅由国家举办卫生事业,还不能满足人民群众的卫生需要,因此,国家鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,为保证人民健康创造良好的环境和条件。(4)开展群众性的卫生活动,保护人民健康。由国家和政府倡导,经常性地开展群众性爱国卫生运动,有利于全体人民共同投身于国家的卫生建设事业中,培养人民群众的爱国卫生意识,为发展医疗卫生事业,增进人民健康打下坚实的群众基础。现在,国家已经制定了国境卫生检疫法、传染病防治法、母婴保健法、食品卫生法、执业医师法、药品管理法、人口与计划生育法等法律,为发展各项医疗卫生事业提供了法律依据。

  国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。为发展体育事业,国家制定了专门的体育法。体育法确立了国家发展体育事业的基本方针:国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,提高全民族身体素质;国家坚持体育为经济建设、国防建设和社会发展服务;国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障,增进青年、少年、儿童的身心健康;国家扶持少数民族地区发展体育事业,培养少数民族体育人才;国家发展体育教育和体育科学研究,推广先进、实用的体育科学技术成果,依靠科学技术发展体育事业;国家对在体育事业中做出突出贡献的组织和个人,给予奖励等。

  第二十二条  国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。

  国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

  【释义】  本条是关于国家发展文化事业的规定。

  关于发展社会主义文化事业,1954年宪法没有作出规定。1975年宪法的规定是:“无产阶级必须在上层建筑中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政。文化教育、文学艺术、体育卫生、科学研究都必须为无产阶级政治服务,为工农兵服务,与生产劳动相结合。”1978年宪法的规定是:“国家坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想在各个思想文化领域的领导地位。各项文化事业必须为工农兵服务,为社会主义服务。”“国家实行‘百花齐放、百家争鸣’的方针,以促进艺术发展和科学进步,促进社会主义文化繁荣。”这些规定显然受极“左”思想的影响,不适应实际情况的需要,1982年宪法对这些规定作出了修改,形成了本条的内容。

  对文化概念的理解可以从三个意义进行:第一个意义上的文化,是指人类在历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。第二个意义上的文化,是指人类在一定历史阶段创造的精神财富的总和。第三个意义上的文化,就是指文学艺术、新闻广播电视、出版发行、图书馆、博物馆、文化馆等以调整意识形态为核心的特定的社会事业。本条所规定的文化事业就是第三个意义上的文化事业。

  大力发展社会主义文化事业,是社会主义精神文明建设的重要组成部分,对于提高全民族的文化素养和道德修养,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民,促进社会主义物质文明建设,都具有十分重要的意义。有中国特色的社会主义的文化事业与资本主义的文化事业有本质的区别,它必须以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持社会主义道路,坚持党的领导,代表先进文化的前进方向,必须坚持为人民服务,为社会主义服务。

  本条规定的社会主义文化事业,包括社会主义的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业。发展社会主义的文化事业,必须面向人民群众,坚持开展群众性的文化活动。文学艺术是通过塑造典型形象反映社会生活的重要手段,它对陶冶情操、树立崇高理想和信念、提高审美水平和艺术鉴赏力,丰富人民生活具有重要作用。新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业,是宣传马列主义,宣传党的路线、方针、政策,宣传国家法律法规,传播科学文化知识的重要工具。在立法方面,国家已经制定了档案法、国务院已经制定了出版管理条例、音像制品管理条例、印刷业管理条例等行政法规,对促进各类文化事业的发展起到了积极作用。为进一步促进社会主义文化事业的发展,今后,应当加强文化事业的法律制定工作。

  此外,国家的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产,是中华民族传统文化的重要组成部分,保护名胜古迹、珍贵文物等重要历史文化遗产,也是发展社会主义文化事业的重要内容。为保护文物,国家已经制定了专门的文物保护法,对保护文物的种类事项作出规定。

  第二十三条  国家培养为社会主义服务的各种专业人才,扩大知识分子的队伍,创造条件,充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。

  【释义】  本条是关于发挥知识分子作用的规定。

  知识分子通常是指具有较高文化水平并主要从事脑力劳动的人。在我国,知识分子已经成为工人阶级的重要组成部分,是社会主义现代化建设的一支重要力量。宪法序言规定:“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。” 知识分子是社会主义建设事业必须依靠的力量。在1982年宪法修改过程中,不少意见认为,长期以来,广大知识分子受到歧视和迫害,在宪法中应当用专门内容来强调知识分子的作用。本条的规定吸收了这一意见,包括两个方面的内容:一是国家通过培养各种专业人才,扩大知识分子的队伍。但国家培养的各类专业人才必须是为社会主义服务的专业人才。二是国家应当创造条件,发挥知识分子在社会主义现代化建设中的作用。国家创造的条件,既包括物质待遇和生活待遇方面的条件,也包括体制方面的条件。当今世界的竞争,归根到底是综合国力的竞争,而综合国力的竞争归根到底是知识总量、人才素质和科技实力的竞争。科学技术是第一生产力。在社会主义初级阶段,要加快改革开放和社会主义现代化的步伐,要加快实现综合国力的迅速提高,必须把经济发展转向依靠科学技术发展的轨道上来,充分认识知识分子的重要作用,想方设法扩大知识分子队伍,调动知识分子的积极性。

  第二十四条  国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设。

  国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德,在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育,进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育,反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。

  【释义】  本条是关于加强社会主义精神文明建设的规定。

  精神文明建设是与物质文明建设相对的概念。物质文明是人类改造自然界创造物质财富的总和。精神文明是人类改造主观世界所创造精神成果的总和,它表现为科学文化的发达和思想道德的提高。社会主义精神文明建设是我国社会主义建设事业的重要组成部分,它的主要内容是对全体公民进行思想政治和文化等方面的教育,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。在宪法中规定思想道德建设方面的内容,是由我国的社会主义性质决定的,也是我国宪法的特色。

  根据本条的规定,加强社会主义精神文明建设的方式是:(1)推行“四有”教育。国家普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律教育,提高公民思想道德、文化素养和纪律性。在社会主义初级阶段,理想教育的主要内容是,教育人们树立建设有中国特色的社会主义,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化强国。道德教育的主要内容是,教育人们正确处理个人、集体和国家之间的关系,树立为人民服务的精神,倡导文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法的社会公共道德,倡导诚实守信、办事公道、爱岗敬业、服务群众、奉献社会的职业道德,倡导尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。文化教育的主要内容是,普及历史知识、自然科学和社会科学知识。纪律教育的主要内容是教育人们遵守社会主义的各项纪律。(2)加强法制教育,培养公民的法律意识和法制观念。法制教育的核心是加强宪法和法律的教育。(3)实行基层群众自治。通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,使基层群众实行自我教育、自我管理。(4)推行“五爱”教育。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德。(5)在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育。(6)对人民群众进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育,即马列主义教育,反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。

  第二十五条  国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。

  【释义】  本条是关于国家推行计划生育政策的规定。

  一、国际上关于计划生育的概念

  联合国文件中所指的计划生育,是指夫妇和个人自由负责地决定自己生育子女的数量和间隔。它有以下特点:一是强调计划生育属于夫妇和个人的权利,是一项基本人权,由夫妇和个人根据自己和家庭的利益作出。二是强调夫妇和个人在生育的数量和间隔上具有自由和负责地作出决定的基本权利,反对政府进行干预。三是政府在计划生育中的作用主要是针对信息和服务的不足,为生育者提供帮助。

  但是,联合国人口文件中计划生育的概念存在很大的局限性:一是过分强调计划生育的个人权利性质,忽视了个人权利与群体权利之间的关系。二是所谓对子女和社会“负责”的原则实际上难以实现。三是不利于发展中国家解决人口过度增长的问题。

  二、我国计划生育的概念

  我国是一个人口众多的发展中国家,人均自然资源占有量在世界上相当低。建国以后很长一段时间内,受“左”的思想影响,我们片面强调“人多力量大”的口号,没有实施人口控制,致使人口增长的速度远远超过国民经济增长的速度。仅从1949年到1982年的情况看,我国的经济增长速度并不很快,而每年人口的自然增长率却达到20%。在社会主义初级阶段,我国人口发展面临的实际情况是:生产力发展水平和经济总量还比较低,各地发展很不平等,建立完备的社会保障体系还需要一个相当长的过程;在一些农村地区,由于经济发展比较落后和缺乏老年社会保障制度,父母常常靠多生多育子女来增加家庭收入和维护老年生活保障;受封建传统的影响,人们还不同程度地存在性别歧视的观念,以及传统大家庭的观念等。实际情况表明,人口问题是制约我国经济和社会发展的关键性因素,是否实行符合我国国情的计划生育政策,直接关系到国家经济文化的发展速度,关系到社会主义建设事业的顺利进行和人民群众物质文化生活水平的提高。通过计划生育控制人口数量,提高人口素质,是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。因此,在这样的形势下,在1982年宪法修改时,比较一致的意见是,应当将计划生育当作一项基本国策在宪法中规定下来,本条的规定就是在这样的情况下作出的。根据本条的规定,国家推行计划生育,是指国家通过制定政策和法律,通过宣传和说服教育以及采取行政措施等办法,提倡和鼓励广大人民自觉遵守和执行国家有关计划生育的方针政策和法律,实行计划生育。

  我国宪法规定的计划生育概念与联合国的计划生育概念有很大的区别,它主要是指国家有计划地调整人口的增长速度(包括提高或者降低人口的增长率),调整人口的构成(主要是性别构成)以及人口的地域分布而采取的措施。这种区别主要表现在:第一,我国的计划生育目的不纯粹是实现夫妇生育的愿望,而是对宏观人口发展计划与微观家庭生育计划的统一考虑,既反映国家和社会的利益,又反映夫妇的利益。在计划生育中强调国家指导与群众自愿相结合,不搞强迫命令,也反对放任自流。第二,我国强调计划生育是公民的权利的同时,也强调它是公民的一项义务。第三,我国的计划生育,由国家规定生育子女的数量和间隔,基本的政策是以提倡晚婚晚育、一对夫妇只生一个孩子为原则,同时根据不同的情况再作出其他规定。

  三、人口与计划生育法中的计划生育

  人口与计划生育法对我国计划生育的含义做出了比较明确的规定。根据这部法律的规定,我国实行计划生育政策的目的,是为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展,维护公民的合法权益,促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。计划生育的具体内容是,稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。

  1982年宪法颁布以来,经过全党和全国各族人民的艰苦努力,我国的计划生育工作取得举世瞩目的成就。在经济不发达的情况下,有效地控制了人口的过快增长,使生育水平下降到了人口更替水平以下,实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变,成功地探索了一条有中国特色的综合控制人口问题的道路,有力地推进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善,对稳定世界人口作出了积极贡献。计划生育是我们必须长期坚持的一项基本国策。在实现了人口再生产类型的转变之后,我国人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平,提高出生人口素质。为此,人口与计划生育法第2条规定:“国家采取综合措施,控制人口数量,提高人口素质。”

  第二十六条  国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。

  国家组织和鼓励植树造林,保护林木。

  【释义】  本条是关于环境保护和植树造林的规定。

  环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等,是人类社会生存和繁衍的基础。环境包括人类生活环境和生态环境。生活环境是指人民生活、居住的环境。生态环境是指自然界生态平衡的环境。影响人民生活环境的因素主要有空气污染、噪音污染、水污染等。影响生态环境的因素主要有土地荒漠化、滥捕滥杀野生动物和其他动物等。人类的生存和发展既可以改善和保护环境,促进人与自然的和谐发展,也可以破坏环境,破坏生态平衡,造成生态环境的日益恶化。我国是发展中国家,大力发展经济是一项长期而艰巨的任务,但在发展经济的同时,必须十分注意保护和改善环境,保护和改善生态平衡,实行可扶持发展战略。为发展经济而牺牲环境保护,不仅会最终影响和制约经济的发展,而且会给人民的生活带来各种灾害。随着改革开放和社会主义现代化建设事业的推进,环境问题已日益成为影响人们工作和生活的重要问题,大气污染、海洋污染、土地退化、森林退化、气候变暖等因素已经严重威胁着人民的生活。采取各种措施,不断注意保护和改善环境,保持生态平衡,对于发展经济,改善人民的生活条件都具有重要意义,也是功在当代,利在千秋的大事。1954年宪法和1975年宪法没有对保护环境问题作出专门规定。1978年宪法规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”1982年修改宪法时,各方面已经充分认识保护环境的重要性,因此,以本条内容在宪法中对保护环境问题作出了专门规定,将环境保护确定为国家的一项基本政策。以1982年宪法为依据,我国加快了环境立法步伐,分别制定了环境保护法、野生动物保护法、固体废物污染环境防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、大气污染防治法、防沙治沙法、清洁生产促进法和环境影响评价法等一系列法律,基本建立起环境保护方面的法律体系。

  为进一步保护和改善生活环境和生态环境,本条还规定,国家组织和鼓励植树造林,保护林木。植树造林,绿化祖国,是国家的一项基本政策。森林法第11条规定:“各级人民政府应当组织全民义务植树,开展植树造林活动。”这部法律还设专章对有关植树造林的事项作出规定。根据森林法的规定,各级人民政府应当制定植树造林规划,因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标;各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务;宜林荒山荒地,属于国家所有的,由林业主管部门和其他主管部门组织造林,属于集体所有的,由集体经济组织组织造林;铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围,由各有关主管单位因地制宜地组织造林,工矿区、机关、学校用地,部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区,由各该单位负责造林。森林法还规定,在植树造林方面成绩显著的单位或者个人,由各级人民政府给予奖励。水土保持法规定,各级人民政府应当组织全民植树造林,以预防和治理水土流失。此外,其他有关的法律法规也对植树造林问题作出了规定。

  第二十七条  一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。

  一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。

  【释义】  本条是关于国家机关实行精简和工作责任制以及一切国家机关和国家机关工作人员必须密切联系群众的规定。

  一、精简和效率原则

  关于国家机关的精简和效率原则,1954年宪法没有作出明确规定。1975年宪法的规定是:“国家机关都实行精简的原则。它的领导机构,都必须实行老、中、青三结合。”1978年宪法的规定是,国家机关必须“精兵简政,厉行节约,提高效能,反对官僚主义。”“国家机关各级领导人员的组成,必须按照无产阶级革命事业接班人的条件,实行老、中、青三结合的原则。”1982年宪法删去了前两部宪法中带“左”的思想影响以及不符合实际情况的内容,对有关国家机构的精简和效率原则作出了新的规定。          

  本条确立国家机关精简和效率的原则,是社会主义国家机关履行职能的客观要求。社会主义的国家机关是人民民主专政的国家机构,由人民当家作主,对极少数敌人实行专政。它不需要象剥削阶级的国家一样,维持庞大的国家机构,豢养大批的军队、警察和官吏,因此,它应当是精简的。同时,由于社会主义的国家机关是为人民服务的,它反对机构重叠、冗员过剩、人浮于事、官僚主义、办事效率低,因此,它应当是讲究效益的。

  根据本条的规定,在我们国家:(1)一切国家机关都必须实行精简的原则,根据实际工作的需要设置,明确各级各类国家机构的性质和职能;(2)一切国家机关都实行工作责任制,明确各个国家机关以至每个国家机关工作人员的职责和权限,使他们能够各司其职,各尽其责;(3)一切国家机关都实行工作人员的培训和考核制度,不断建立和完善国家工作人员的选拔、任用、考核、培训制度,提高国家工作人员的素质;(4)一切国家机关都要不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。

  实行国家机构的精简和效率,是我国政治体制改革的重要内容。1982年宪法颁布实施 以来,为落实本条的规定,消除国家机构的臃肿重叠、职责不清,克服官僚主义作风,更好地完全国家机关为人民服务的职能,党和国家一直十分重视国家机构的改革,采取了一系列措施,取得了明显成效。在社会主义市场经济条件下,改革国家机构的组织和活动,转变政府职能,将是一项长期和艰巨的任务。为此,需要修改完善有关国家机构的组织和职权方面的法律,制定规范国家工作人员活动的法律。

  二、密切联系群众的原则

  对于国家机关及其工作人员的联系群众原则,1954年宪法的规定是:“一切国家机关必须依靠人民群众,经常保持同群众的密切联系,倾听群众的意见,接受群众的监督。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度,服从宪法和法律,努力为人民服务。”1975年宪法的规定是,国家机关和工作人员必须“密切联系群众,全心全意为人民服务。各级干部都必须参加集体生产劳动。”1978年宪法的规定是,“国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系,依靠人民群众,倾听群众意见,关心群众疾苦”;国家机关工作人员必须“全心全意为人民服务,努力钻研业务,积极参加集体生产劳动,接受群众监督”。1982年宪法在总结以前这些规定的基础上,在本条作出了比较实际、全面和简洁的规定。

  人民群众是社会主义国家的主人,社会主义现代化建设事业必须依靠人民。国家机构及其工作人员本身就是人民民主专政的武器,其任务就是反映人民的愿望和要求,全心全意为人民服务。根据本条的规定,一切国家机关和国家工作人员必须认真贯彻党的群众路线,采取群众路线的工作方法,深入实际,调查研究,把人民群众分散的意见科学地结合起来,形成计划、政策和法律、法规,然后再在群众中加以贯彻实施,“从群众中来,到群众中去”;经常保持同人民群众的密切联系,倾听人民的意见和建议,尊重人民群众的主人翁地位和首创精神,并且依靠他们的支持来完成各项工作,自觉接受人民群众的监督,努力为人民服务。

  第二十八条  国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。

  【释义】  本条是关于国家惩办和改造犯罪分子的规定。

  对于惩罚犯罪,1954年宪法的规定是:“中华人民共和国保卫人民民主制度,镇压一切叛国的和反革命的活动,惩办一切卖国贼和反革命分子。”1975年宪法的规定是:“中华人民共和国保卫社会主义制度,镇压一切叛国的和反革命的活动,惩办一切卖国贼和反革命分子。”1978年宪法沿用了75年宪法的规定,又增加规定:“惩办新生资产阶级分子和其他坏分子。”1982年宪法总结了前几部宪法的规定,以及“文革”期间打、砸、抢的教训,从当时的情况出发,规定:“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他反革命的活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。”1999年的宪法修正案将“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。主要的原因是,“反革命” 是一个政治术语,在宪法中作为刑事犯罪予以规定并不合适。而且,在社会主义初级阶段,大规模的急风暴雨式的阶级斗争已经不存在,国家的中心任务是进行经济建设,其他的一切工作都应当服从和服务于这个大局。而危害国家主权和领土完整,分裂国家,颠覆国家政权、推翻社会主义制度的行为,本质上都是危害国家安全的活动。所以,用“危害国家安全”的术语代替原来的“反革命”,是更为合适、准确的。

  根据本条的规定,国家主要对下列犯罪行为予以惩罚和打击:

  一是惩罚破坏社会秩序的犯罪行为。所谓社会秩序主要是指公共秩序、生产秩序、经济秩序、工作秩序、教学和科研秩序以及人民群众的生活秩序。良好的社会秩序是保证改革开放和社会主义现代化建设,保障人民生产、生活顺利进行的重要条件。本条规定了各类危害社会秩序的犯罪行为,主要是叛国等危害国家安全的犯罪行为,危害社会治安的犯罪行为,破坏社会主义经济的犯罪行为以及其他的犯罪行为。

  二是惩罚危害国家安全的犯罪行为。危害国家安全的犯罪活动包括叛国的和其他危害国家安全的犯罪活动。所谓叛国的犯罪活动是指故意勾结外国、阴谋危害国家主权、领土完整和安全的犯罪行为。所谓危害国家安全的犯罪活动,是指故意危害中华人民共和国的主权、领土完整和安全,分裂国家,颠覆国家政权,推翻社会主义制度的犯罪行为。对上述犯罪行为,刑法已规定了背叛国家罪、分裂国家罪、煽动分裂国家罪、武装叛乱罪、武装暴乱罪、颠覆国家政权罪、投敌叛变罪、间谍罪、特务罪等罪名以及具体的刑事责任。

  三是惩罚危害社会治安的犯罪行为。所谓危害社会治安的犯罪活动是指危害公共安全和妨害社会管理秩序的犯罪行为。危害公共安全的犯罪活动是指实施危害不特定多人的生命、健康或者重大公私财产的犯罪行为。妨害社会管理秩序的犯罪活动是指扰乱公共秩序,妨害司法活动,妨害国(边境)管理,妨害文物管理,危害公共卫生,破坏环境资源,走私、贩卖、运输、制造毒品,组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫,制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪行为。对上述犯罪活动,刑法已规定了各种罪名,比如放火罪、投放危险物质罪、破坏交通设施罪等,并且对各种犯罪行为规定了具体的刑罚方法。

  四是惩罚破坏社会主义经济的犯罪行为。所谓破坏社会主义经济的犯罪活动,即破坏社会主义市场经济秩序的犯罪活动,是指违反国家市场经济管理秩序,干扰国家对市场经济的管理活动,破坏社会主义市场经济秩序,严重损害国民经济发展的犯罪行为。对这些犯罪行为,刑法已规定了走私罪、生产、销售伪劣商品罪、妨害对公司、企业的管理秩序罪、金融诈骗罪、危害税收征管罪、侵犯知识产权罪、扰乱市场秩序罪等罪名,并规定了对这些犯罪行为的惩罚方法。

  第二十九条  中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务。

  国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设,增强国防力量。

  【释义】  本条是关于国家武装力量性质和任务的规定。

  广义上的武装力量是各种武装组织和装备设置的总称,既包括武装组织,也包括武器装备。武器装备包括用于武装部队的各种武器、装备和军事设施。狭义上的武装力量是指武装力量组织。国防法上规定的武装力量是指武装力量组织。根据国防法的规定,我国的武装力量组织由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队和民兵组成。

  中华人民共和国的武装力量属于人民,鲜明地体现了我国武装力量的性质,明确了它是人民的武装力量。我国的武装力量产生于人民,服务于人民,是为人民利益而存在和战斗的军事力量。作为人民的武装力量,它的任务有两个方面:一是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动;二是参加社会主义建设事业,努力为人民服务。中华人民共和国成立后,我国的武装力量无论是在保卫祖国、巩固国防的斗争中,还是社会主义建设中,都发挥了十分重要的作用。

  根据国防法的规定,在国家武装力量中,中国人民解放现役部队是国家的常备军,主要担负防卫作战任务,必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序;预备役部队平时按照规定进行训练,必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序,战时根据国家发布的动员令转为现役部队;中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下,担负国家赋予的安全保卫任务,维护社会秩序;民兵在军事机关的指挥下,担负战备勤务、防卫作战任务,协助维护社会秩序。

  本条还规定了在新的历史时期我国武装力量的建设方向和总的要求。为适应新时期的需要,国家将不断加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设,增强国防力量。为此,国防法规定:“国家加强边防、海防和空防建设,采取有效的防卫和管理措施,保卫领陆、内水、领海、领空的安全,维护国家海洋权益”;“国家建立和完善国防科技工业体系,发展国防科研生产,为武装力量提供性能先进、质量可靠、配套完善、便于操作和维修的武器装备以及其他适用的军用物资,满足国防需要”;“国家促进国防科学技术进步,加强高新技术研究,发挥高新技术在武器装备发展中的先导作用,增加技术储备,研制新型武器装备”;“国家采取必要措施,培养和造就国防科学技术人才,创造有利的环境和条件,充分发挥他们的作用”;“国家保障国防事业的必要经费。国防经费的增长应当与国防需求和国民经济发展水平相适应”等。

  第三十条  中华人民共和国的行政区域划分如下:

  (一) 全国分为省、自治区、直辖市;

  (二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市;

  (三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。

  直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

  自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

  【释义】  本条是关于我国行政区域划分的规定。

  一、行政区划的概念

  行政区域划分又称行政区划,是指国家为了便于实现行政管理,依据政治、经济、民族状况以及历史地理条件的不同,将自己的领土划分为若干行政区域,设置相应的政权机关包括人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院,实施国家的各项统治权。行政区划的基本特点,一是要有一定范围的领土;二是要有一定数量的人口;三是要设立相应的政权机关,在本行政区划内行使管理职权。行政区划是国家结构形式的重要内容,但与国家结构形式又有区别。国家结构形式解决的主要是纵向的中央与地方的关系问题,即中央与地方的权限问题,而行政区划解决的是横向的国家领土划分问题,即如何科学地将国家领土划分为若干行政区域,以便于国家行使统治权。行政区划与国家的性质又有紧密联系,不同的国家性质决定了不同的行政区划方式。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,这个国家性质决定了我国的行政区划方式必须从根本上有利于人民行使当家作主的权力。

  二、确立行政区划的原则

  确立我国行政区划所遵循的原则是:第一,便于人民群众参与国家管理的原则。如前所述,这是由我国人民民主专政的国家性质决定的。第二,有利于经济发展的原则。我国还处于社会主义初级阶段,大力发展经济是国家的中心任务,行政区划必须考虑到各地经济发展很不平衡的因素,考虑到国家经济发展战略的总体布局和长远目标。第三,有利于民族团结的原则。我国是多民族国家,民族区域自治制度是国家的一项基本制度,划分行政区域时必须考虑和照顾民族成份和民族分布的状况,做到有利于民族团结和各民族共同繁荣。第四,尊重历史延续性的原则。我国的行政区划历史很久,随着政治、经济、文化等因素的变化而不断变迁,形成了不同的风俗、习惯和传统,在划分行政区域时必须考虑这些已经形成的历史状况。

  三、行政区划的层级

  根据本条的规定,我国的行政区域一般分为以下三个层级:一是省级行政区划,即省、自治区和直辖市。目前,除了香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区以外,我国大陆的省级行政区域已有22个省,5个自治区,4个直辖市。二是县级行政区划,包括县、自治县、不设区的市、市辖区。三是乡级行政区划,包括乡、民族乡、镇。而在设立自治州和设区的市的地方,行政区划则是分为四级的:一是省、自治区;二是自治州、设区的市;三是县、自治县、不设区的市、市辖区;四是乡、民族乡、镇。实际上,现在大多数地方的行政区划都是分为四个层级。

  四、行政区划中的较大市、民族自治地方、特别行政区

  在上述四个行政区划的层级中,需要注意几个问题:一是较大的市的问题。在我国的行政区划关于“市”的范围内,还有一个特殊的名称,即“较大的市”。地方政府组织法规定,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会,可以制定地方性法规。而全国人大在设立经济特区时,也分别赋予经济特区地的市具有制定地方性法规的权力。立法法第63条对较大的市做了统一规定:“本法所称的较大的市是指省、自治区人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”而较大的市从行政级别上看又分为两个层级,即副省级市和地级市。副省级市和设区的地级市,都属于介于省级地方和县级地方之间的“市”范围内的一级行政区划。二是民族自治地方的问题。民族自治地方是我国在单一制国家划分行政区域、妥善处理民族问题的特殊方式。民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权,管理本自治区域内的事务。本条规定,自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。这就明确了我国享有民族自治权的行政区域有三级,即自治区、自治州、自治县。民族乡是县或自治县下属的基层组织,不能成为一级民族区域自治地方。三是特别行政区问题。宪法第31条规定,国家在必要时得设立特别行政区,1997年、1999年我国先后对香港、澳门恢复行使主权,设立了香港和澳门两个特别行政区,成立香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府,代表国家对这两个特别行政区内的居民行使管理职权,因而这两个特别行政区属于我国一级特殊的行政区划。

  四、不属于行政区划的区域

  以下几个区域不属于我国的行政区划:一是经济特区。为了实行对外开放的经济政策,国家分别在广东、福建两省设立深圳、珠海、厦门、汕头等四个经济特区。设立这四个经济特区的目的,主要是在这四个区域实施特殊的经济政策,使之成为改革开放的试验田,而不是设立政权机关,行使国家的各项管理职权,因而这四个经济特区不是行政区划。二是沿海开放城市。八十年代国家先后在沿海地区设立了十四个沿海开放城市,赋予其在对外开放方面一些特殊的政策,这些沿海城市也不是一级特殊的行政区划。三是经济开发区。一些地方政府为发展当地经济,在某一区域设立特殊的经济开发区,这些经济开发区不得设立政权机关,也不是一级行政区划。四是政权机构的派出机构所辖地区。地方组织法第68条规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。”“县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。”“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”根据地方组织的这一规定,三级人民政府可以设立派出机构,这些派出机构在实践中被称作行政公署或盟、区公所和街道办事处三类,其职责是代表设立派出机构的人民政府行使各项职权,而不是一级独立的政权机构,因而不是一级行政区划。

  五、行政区划的设立、撤销、更名

  根据宪法的规定,行政区域的设立、撤销、更名必须经过有关机关的批准。宪法第62条规定,全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建置;第31条规定,全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度;第89条规定,国务院“批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”;第107条规定:“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

  第三十一条  国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

  【释义】  本条是关于国家设立特别行政区的规定。

  1982年修改宪法时,全国人民代表大会已经考虑到解决香港、澳门和台湾问题的方式,决定以“一国两制”为基本方针,为日后实现祖国大陆与香港、澳门和台湾地区的统一作出宪法方面的准备。特别行政区制度是“一国两制”方针在宪法上的体现。所谓“一国两制”又称“一个国家,两种制度”,是邓小平同志解决祖国统一问题的重要思想,是指在统一的中华人民共和国境域内,在中央人民政府的统一领导下,在大陆实行社会主义制度,在香港、澳门实行资本主义制度。“一国两制”的方针将来同样适用于台湾。实行“一国两制”的重要途径是,由全国人民代表大会在必要的时候设立特别行政区,用法律规定特别行政区内的各项制度。

  特别行政区是指在我国行政区域内,根据宪法和法律的规定而设立的具有特殊法律地位,实行特殊的社会制度、政治制度、经济制度和文化制度等的行政区域。特别行政区的特点是:第一,特别行政区仍然是中华人民共和国领土不可分离的部分,是在中央人民政府统一领导下的地方行政区域;第二,特别行政区享有高度的自治权;第三,特别行政区可以保留现行的社会制度、经济制度和生活方式长期不变。根据本条的规定,我国政府已于1997年、1999年先后恢复对香港、澳门行使主权,并设立了香港特别行政区和澳门特别行政区。

  在特别行政区实行的各项制度,涉及国家的主权、统一和领土完整,涉及特别行政区居民的权利和义务,涉及国家的社会主义性质与特别行政区社会性质的关系,涉及中央与特别行政区的关系等问题,是国家十分重大的立法事项,必须由作为最高立机关的全国人民代表大会以法律予以规定。当然,全国人民代表大会制定法律规定特别行政区的制度,必须从特别行政区的具体情况和实际需要出发。目前,全国人民代表大会已分别于1990年、1993年制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》,对中央与香港特别行政区和澳门特别行政区的关系,香港特别行政区和澳门特别行政区居民的基本权利和义务,香港特别行政区和澳门特别行政区的社会制度、政治制度、经济制度、文化制度等一系列事项作出规定,是两个特别行政区实行高度自治的最重要的法律依据。

  第三十二条  中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益,在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。

  中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人,可以给予受庇护的权利。

  【释义】  本条是关于保护外国人合法权益的规定。

  关于外国人在中国的权利保护问题,1954年宪法的规定是:“中华人民共和国对于任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人,给以居留的权利。”1975年宪法和1978年宪法将“和平运动”改为“革命运动”。这三部宪法都是将这一问题放在公民权利和义务一章中予以规定的。从结构和逻辑上看,公民的权利和义务应当仅限于中国公民的权利和义务,将外国人在中国的居留问题放在中国公民的权利义务一章中规定不科学。而且,外国人的居留问题往往与政治问题相联系,比较敏感和重大,所以放在总纲中规定比较合适。1982年宪法对这一问题在总纲中作出了规定。

  所谓外国人,是指在中国境内长期居住的或者临时来中国的具有外国国籍或者无国籍的自然人。用立法来保护外国人在本国的权利,是各国通行的做法。根据本条的规定,在中华人民共和国境内的外国人,其合法权益也受到我国法律的保护。外国人的合法权利和利益,是指根据中国的法律和世界公认的国际法准则以及公认的国际惯例而享有的各项权利和利益。同时,在中国境内的外国人,也必须遵守中华人民共和国的法律,一旦违反了中华人民共和国的法律,也要依据中国法律承担相应的法律责任。当然,依法享有外交、领事特权和豁免权的外国人除外。我国的外交、领事特权与豁免条例已经对享有外交、领事特权与豁免权的人员,以及特权和豁免权的范围作出详细规定。对于外国人在中国必须遵守中国的法律,一些法律已经作出专门规定。比如,刑法就规定:“凡在中华人民共和国领域内犯罪的,除法律有特别规定的以外,都适用本法。”在中华人民共和国内犯罪的,只有“享有外交特权和豁免权的外国人的刑事责任,通过外交途径解决”,其他的外国人都必须适用中国的刑事法律。行政诉讼法规定:“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,适用本法。法律另有规定的除外。”“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。”行政复议法也规定:“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议,适用本法。”

  所谓庇护权又称政治避难权,是指一国公民因为政治原因请求另一国允许其进入该国居留,或者已经进入该国请求准予在该国居留,经该国政府批准而享有庇护的权利。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法中有关外国人在中国的居留权利,实际就是受庇护、避难的意思。本条将庇护明确为宪法的用语。我国宪法规定的庇护权具有以下特点:(1)受到庇护的对象必须是外国人,而不包括中国人。(2)受到庇护必须是因为政治原因,非政治原因比如刑事犯罪就不得受庇护。各国关于外国人受庇护问题的规定大体有两种做法:一是对庇护问题只作原则性的规定。例如只规定因“政治原因”而接受庇护,而不作具体规定。二是作出比较具体的规定,对接受庇护的条件作出一一列举。如我国前几宪法中关于拥护正义事业、参加革命运动、进行科学工作而受到迫害的外国人给予居留权的规定,就是这种做法。考虑到庇护权涉及复杂的国际关系和政治问题,根据我国的实际情况和以往的经验,本条对庇护权问题作出了原则性规定,即只要“政治原因”即可给予庇护。(3)受到庇护的外国人不得被引渡或者被驱逐出境。与受庇护权相对的是引渡。对于外国人因政治原因而不予引渡的事项,我国的引渡法已作出专门规定。根据这部法律的规定,外国向中华人民共和国“因政治犯罪而请求引渡的,或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的”,我国应当拒绝引渡。