第二章 组织机构

  本章共六条,规定了中国人民银行的组织机构的设置和人员的职责要求。

  第十条    中国人民银行设行长一人,副行长若干人。

  中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定,由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。

  [释义]    本条规定中国人民银行行长、副行长的产生。

  中央银行是一个复杂的组织控制系统,它通过一定的组织形式与组织机构履行职责、发挥作用。关于中央银行的组织机构,各国中央银行法的具体规定各有不同,但一般都规定有决策机构、执行机构和监督机构。

  1.中央银行的决策机构

  有些国家将中央银行的决策机构称为决策及权力机构。美国、英国、日本、法国、德国对决策机构的规定是:美国的联邦储备委员会又称为联邦储备系统理事会,是联邦储备银行系统即中央银行的最高决策机构,由七名理事组成,理事会由参议院同意后,由总统任命,任期十四年,每两年改选一人。主席、副主席由总统任命,任期四年。联邦储备委员会的主要职责是:制定货币政策和各种金融法规;对商业银行和联邦储备银行的业务活动实行管理和监督;审批联邦储备银行选出的理事;规定成员银行的存款准备金比率及定期存款和储蓄存款的最高利率;审批联邦储备银行提出的贴现率;规定为购买可持有股票而借款的法定保证金等。

  联邦储备系统还设有公开市场委员会,由十二人组成,联邦储备委员会七名理事为当然委员,加上纽约联邦储备银行行长一人,另外四人由其他地区联邦储备银行行长轮流出任。它是联邦储备系统在公开市场买卖证券,调节美国货币信用的一个很重要的决策机构。

  英国的中央银行苏格兰银行的最高决策机构是理事会,理事会由总裁、副总裁各一名和十六位理事组成,其成员由政府推荐,英国国王任命。总裁任期为五年,董事为四年,每年二月末轮流离任四人。理事中有四名执行理事,分别主管国内金融、国外金融与外汇管理、经济情况与统计及银行的内部事务。其余十二名理事来自银行业、工商业、工会和行政事务各方面,具有广泛的代表性,确保银行决策能够充分反映社会各界意见和要求。理事会下设五个特别委员会:常任委员会、稽核委员会、人事和国库委员会及银行券印刷委员会。常任委员会由正、副总裁和五名理事组成,负责有关政府政策问题,是银行的高级委员会,理事会的提案,要先提交该委员会讨论通过后,方可提到理事会。因此,理事会在形式上是最高决策机构,实际决定权在常任委员会。

  日本银行是日本的中央银行,其内部设立的政策委员会是最高决策机构。委员会由七名委员组成,即由日本银行总裁、大藏省代表、经济企划厅代表及城市银行、地方银行、工商企业和农业界各选派一人组成。成员经参、众两院同意后,由内阁任命。委员任期四年,可以连任。委员会的职责主要是:规定经营日本银行业务的基本方针;制定适应国民经济需要的其他金融政策;监督日本银行的业务经营;规定再贴现率和贷款利率;规定再贴现票据的种类、条件及贷款担保的种类、条件及金额;指导日本银行发挥其作为中央银行的职能以及调节它同其他金融机构之间基于契约关系的基本通贷信用等。

  法国中央银行法兰西银行设立的国家信贷委员会是金融政策决策机构。委员由财政经济部长。法兰西银行总裁及经济、金融、商会及工会等各界代表组成,负责银行注册,掌握银行注册名单,审查银行最低资本额、法律地位、经营能力等。银行或者其他金融机构变更业务方式有重大变更时,必须经其批准。国家信贷委员会还是政府关于货币政策的咨询机构,向政府提出有关货币、储蓄或信贷等问题的咨询,并研究银行与金融系统的操作。

  德意志联邦银行是德国的中央银行。中央银行委员会是联邦银行的最高决策机构,其成员包括联邦银行的正、副行长、董事会的成员和十一个州中央银行行长,主席由联邦银行行长出任。委员会一般每两周举行一次会议,主要职责是确定货币及信贷政策,制定银行的业务活动和经营管理的指导方针,决定管理标准并且依据银行法确定执行理事会和州中央银行管理委员会的职责。在特殊情况下,还可以向执行理事会和州中央银行管理委员会发布指示。

  意大利中央银行的决策机构是“信贷与储蓄部际委员会”,负责制订货币、信贷与外汇政策。该委员会由财政部长任主席,意大利银行行长为当然委员,另有公共事业、农业、工商、外贸、预算与经济计划等部部长参加。

  2.中央银行的执行机构

  (1)有些国家的中央银行,除设有决策机构外,还设有执行机构,执行中央银行决策机构决定的政策。如日本、法国、德国。

  日本银行的理事会是负责具体政策操作的执行性机构。理事会由总裁、副总裁和七名理事组成。总裁、副总裁由内阁任命,任期五年。理事会由日本银行总裁推荐,大藏大臣任命,任期四年。

  法国中央银行的执行机构是法兰西银行理事会。理事会由十三人组成。一名总裁和两名副总裁由总统任命,九名成员从具有财政、经济、货币等方面经验的人士中选出,由政府任命,另一名理事为法兰西银行的职工代表。理事任期六年。每两年改选三分之一。理事会的职责主要是:决定钞票的发行和回笼,决定贴现率、干预利率和放款利率,讨论决定人事问题,批准法兰西银行对国家贷款的协议和同外国银行或国际金融机构签订的协定,制定利润分配方案等。

  德国联邦银行董事会是联邦银行(德国中央银行)业务的执行机构,它负责执行中央银行委员会制定的方针和经营政策。其成员由正、副行长及董事组成,由中央银行委员会推荐,总统任命,任期八年。此外,联邦银行还在每个州设立州中央银行,州中央银行董事会是各州中央银行的最高执行机构和业务领导机构,它由州中央银行正、副行长组成。有权处理管辖区的业务,实施和执行中央银行董事会的决策和决定。州中央银行行长由联邦总统任命。董事由联邦参议院听取州政府意见后推荐,总统任命。

  (2)有些国家中央银行没有单独的执行机构,中央银行的决策机构,集决策权和执行权于一身,如美国、英国。美国的联邦储备委员会有权独立制定和执行货币政策。

  3.中央银行的监督机构

  法国、比利时、瑞士等国家,中央银行除设立决策机构、执行机构外,还设立有监督中央银行运作的监督机构。如法国中央银行的监督机构为银行管理委员会,对法兰西银行的工作进行监督。委员会成员列席理事会,对理事会的决议可提出异议。

  除中央银行的决策、执行和监督机构外,有些国家的中央银行还设咨询委员会等机构。例如,美国设立有联邦咨询委员会,作为辅佐理事会决策的常设机构。

  中国人民银行实行行长负责制,设行长一人,副行长若干人。

  关于中国人民银行行长产生的法律程序:

  中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人民代表大会决定;全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定,由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。

  第十一条    中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作,副行长协助行长工作。

  [释义]    本条规定行长负责制。

  目前实施的《中国人民银行法》对中国人民银行是否设理事会或董事会的问题没有作出明确的法律规定,而是根据我国的国情以及建国以来中国人民银行组织机构的情况规定:“中国人民银行设行长一人。副行长若干人。”“中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作,副行长协助行长的工作。”行长负责制是指,中国人民银行行长在银行中处于中心地位,起中心作用,对银行全面负责。行长负责制是一种个人责任制。但行长负责制又不同于一般工人、职员和干部的个人岗位责任制,而是一种首长负责制。实行首长负责制,在我国宪法中已作了明确规定,即国务院实行总理负责制;各部、各委员会实行部长、主任负责制;地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、镇长负责制;中央军事委员会实行主席负责制。对于中国人民银行来说,实行首长负责制,就是实行行长负责制。银行行长负责全面工作,银行的副行长在行长的领导下,按各自的分工协助行长工作,对行长负责。银行行长与银行副行长的关系,是领导与被领导的关系。

  第十二条    中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序,由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。

  中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中,发挥重要作用。

  [释义]    本条是对货币政策委员会的规定。

  本条作了修改,增加了第二款。

  设立货币政策委员会,是为了更好地制定和执行货币政策。对于如何设立货币政策委员会,在当初制定中国人民银行法时,存在较大的争议。有的同志认为,设立货币政策委员会很有必要,有利于民主、科学决策。作为金融大法的中央银行法,应当对货币政策委员会的性质、职责、组成、工作程序以及与中国人民银行的关系等重要内容作出规定,以确立其应有的法律地位。有的同志认为,从金融改革的实际出发,货币政策委员会的性质、职责等由国务院具体规定较为合适。

  关于货币政策委员会是否设在中国人民银行内,也有不同意见。一种意见认为,中国人民银行作为国务院的职能部门,具有制定和执行货币政策的职责,货币政策委员会应当设在中国人民银行。另一种意见认为,中国人民银行实行行长负责制,在中国人民银行内设立货币政策委员会,也受行长领导,货币政策实际是由行长决策,货币政策委员会只能起到一个咨询机构的作用。因此,建议货币政策委员会作为制定货币政策、及时调整货币和信贷政策的决策机构,由国务院设立。还有一种意见认为,货币政策委员会应当能够科学地制定货币政策,并有权威性保证执行货币政策。建议成立一个不受国务院和中国人民银行控制的机构,成员由人民代表大会决定,对人大负责,对货币政策作出科学的决策。

  全国人大法律委员会将中国人民银行法如何规定货币政策委员会的问题提请第八届全国人大常委会第八次、第九次、第十一次会议和第八届全国人民代表大会第三次会议审议,又经与国务院等有关部门反复研究,当时考虑认为,国家金融体制正进行改革,有些问题还在探索,需要在实践中逐步完善。货币政策委员会是金融体制改革的一项新措施,它的组成、职责和工作程序尚难以在法律中作出具体规定,拟由国务院根据形势发展和经验积累作出规定较为稳妥。八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了法律委员会的建议,在中国人民银行法第十一条对货币政策委员会作了规定。

  1995年中国人民银行法颁布之后,1997年,国务院颁布了《中国人民银行货币政策委员会条例》,对货币政策委员会的职责、组成、工作程序等作了规定。条例规定,货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。货币政策委员会的职责是,在综合分析宏观经济形势的基础上,依据国家的宏观经济调控目标,讨论下列货币政策事项,并提出建议:(一)货币政策的制定、调整;(二)一定时期内的货币政策控制目标;(三)货币政策工具的运用;(四)有关货币政策的重要措施;(五)货币政策与其他宏观经济政策的协调。货币政策委员会由下列单位的人员组成:中国人民银行行长;中国人民银行副行长二人;国家计划委员会副主任一人;国家经济贸易委员会副主任一人;财政部副部长一人;国家外汇管理局局长;中国证券监督管理委员会主席;国有独资商业银行行长二人;金融专家一人。中国人民银行行长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席为货币政策委员会的当然委员。货币政策委员会其他委员人选,由中国人民银行提名或者中国人民银行商有关部门提名,报请国务院任命。货币政策委员会设主席一人,副主席一人。主席由中国人民银行行长担任;副主席由主席指定。

  这次修改中国人民银行法,原条内容未作修改。国务院提交的中国人民银行法修正草案增加规定了本条第二款,强调货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥重要作用。在审议和征求意见的过程中,有的同志认为,“发挥重要作用”不是法律语言,实际意思应该是人民银行货币政策委员会依法对国家宏观经济实行调控,制定和调整货币政策。有的建议把货币政策委员会的职责写清楚,把货币政策委员会的地位和作用明确地表达出来。有的同志认为,货币政策委员会的职能不应当限于议事咨询,还应当包括协调银监会、证监会和保监会的职能。鉴于国务院的《中国人民银行货币政策委员会条例》对货币政策委员会的职责、组成和工作程序已有明确规定,同时,这次修改中国人民银行法仅是为了解决职责分工而作相应修改,不作大的修改。对货币政策委员会的职责、组成和工作程序等问题可以继续研究。因此,修改后的中国人民银行法维持了国务院提交的中国人民银行法修正草案的写法,对本条第二款未作修改。

  第十三条    中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构,作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理。

  中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权,维护本辖区的金融稳定,承办有关业务。

  [释义]    本条规定中国人民银行的分支机构的设立与职能。

  中国人民银行法颁布之前,我国关于中国人民银行机构设置的规定主要有:1983年9月国务院《关于中国人民银行行使中央银行职能的决定》规定:中国人民银行的分支机构原则上按经济区划设置。其主要任务是,在中国人民银行总行的领导下,根据国家规定的金融方针政策和国家信贷计划,在本辖区内调节信贷资金和货币流通,协调、指导、监督、检查专业银行和其他金融机构的业务活动,承办上级中国人民银行交办的其他事项。为了加强中国人民银行全面管理金融事业的力量,须从各专业银行、保险公司抽调一部分业务骨干。中国人民银行对其分支机构,在银行业务和干部管理上实行垂直领导、统一管理。地方各级政府要保证和监督中国人民银行贯彻执行国家的方针、政策,但不得干预银行的正常业务活动。

  1986年1月,国务院发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》规定:中国人民银行根据经济发展需要,设立分支机构。中国人民银行的分支机构,在各自辖区内,履行中央银行的有关职责,具体领导和管理本辖区的金融事业。

  根据中国人民银行法的规定,我国实行单一的中央银行制度,即全国只在首都北京设立一个中央银行--中国人民银行。中国人民银行总行作为中央银行的总行,根据履行职责的需要设立分支机构。分支机构是中国人民银行的派出机构。执行中国人民银行制定或发布的货币政策、有关金融监督管理和业务的命令和规章等,在中国人民银行授权的范围内,对银行及其他金融机构进行监督管理,承办有关业务。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。

  第十四条    中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员应当恪尽职守,不得滥用职权、徇私舞弊,不得在任何金融机构、企业、基金会兼职。

  [释义]    本条规定中国人民银行的工作人员应当恪尽职守,不得在被监管的部门兼职。

  银行业是一个高风险行业,金融风险对社会、经济的冲击力和破坏力很大。中国人民银行是政府的银行,是银行的银行,是发行的银行。中国人民银行的工作直接影响着银行业的运行,影响着社会经济的发展和社会经济秩序的稳定。由于银行工作的特殊性,一些不法之徒往往会以利益引诱掌握行政管理职权的人民银行工作人员,为其不法行为开绿灯。面对种种诱惑,一些工作人员被拉下水的不乏其例。所以必须对中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员的行为准则作出规定。本条规定,中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员应当恪尽职守,不得滥用职权、徇私舞弊,不得在任何金融机构、企业、基金会兼职。中国人民银行的工作人员在金融机构、企业、基金会兼职的行为会危及金融安全和金融机构的运行秩序。中国人民银行的工作人员不仅不能在其监管的商业银行、金融资产管理公司、信托投资公司、金融租赁公司、财务公司以及城市信用合作社、农村信用合作社等银行业金融机构中兼职,也不得在证券公司、保险公司等其他金融机构和非金融机构的企业、基金会中兼职。

  第十五条    中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员,应当依法保守国家秘密,并有责任为与履行其职责有关的金融机构及当事人保守秘密。

  [释义]    本条在文字上稍有修改,规定中国人民银行工作人员的保密职责。

  国家秘密是关系国家安全与利益,依照法定程序规定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。依照保守国家秘密法的规定,国家秘密的事项包括:国家事务的重大决策中的秘密事项;外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;国民经济和社会发展中的秘密事项;科学技术中的秘密事项;维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项以及其他经国家保密工作部门确定应当保密的国家秘密事项。人民银行工作人员在工作中知悉的国家秘密一般是有关货币政策、金融决策以及其他财政、金融有关的秘密,但可能泄露的秘密,却不限于这些方面,而是国家保密法规定的所有事项。国家机密分为不同密级,按照保守国家秘密法规定分为“绝密”、“机密”和“秘密”三级。“绝密”是最重要的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭受到特别严重的损害;“机密”是重要的国家机密,泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害;“秘密”是一般的国家秘密,泄露会使国家的安全和利益遭受损害。

  国家机密,特别是国家重要机密,关系到国家命运及许多重大决策的成败,财政、金融决策、货币政策的决策以及其他财政与金融的秘密也是如此,泄露出去就可能造成金融、货币政策的失败给国家和人民带来不应有的损失。

  中国人民银行的行长、副行长及其他工作人员,应当依法保守国家秘密,并有责任为其监督管理的金融机构及有关当事人保守秘密。