第一章 总则

  第一条    为了确立中国人民银行的地位,明确其职责,保证国家货币政策的正确制定和执行,建立和完善中央银行宏观调控体系,维护金融稳定,制定本法。

  [释义]    本条是关于《中华人民共和国中国人民银行法》立法宗旨的规定。

  本条略有修改,删去了原条文中规定的“加强对金融业的监督管理”的内容并进行了一些文字修改。

  为了进一步健全金融监管体制,根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》,国务院决定设立中国银行业监督管理委员会,统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构。人民银行不再履行金融监管职责,其职能主要是制定和执行货币政策,更好地发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用,进一步改善金融服务。在金融监管方面,人民银行的宏观调控和银监会的监管工作是互相补充、互相促进的。鉴于金融机构的监管职能基本上已从人民银行中划出,因此本法修正案对原《中华人民共和国中国人民银行法》中有关这方面的规定也相应地进行了修改。

  中国人民银行法的立法宗旨主要体现在四个方面:

  一、确立中国人民银行的地位明确其职责

  中国人民银行是我国的中央银行,即发行的银行、银行的银行和政府的银行,拥有资本和资产,可以依法经营业务。

  中国人民银行自1948年12月1日成立以来,在我国社会主义革命和社会主义建设中发挥着重要的作用。但是,改革开放前,银行在计划经济体制下,其作为金融管理机构所起到的作用有较大的局限性,银行管理体制高度集中统一,机构单一,业务范围狭窄,中央人民银行的地位没有明确的法律规定。党的十一届三中全会召开以后,我国的金融体制开始改革,金融业迅速发展,金融已成为国民经济的枢纽,其重要地位日益提高,金融部门逐渐成为国家对经济宏观调控的主要部门。1983年9月17日,国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,该决定明确规定,中国人民银行是国务院领导管理全国金融事业的国家机关,不对企业和个人办理信贷业务,集中力量研究和做好全国金融的宏观决策,加强信贷资金管理,保持币值稳定。同时规定了中国人民银行的具体职能。中国人民银行专门行使中央银行职能的这一重大改革,奠定了我国金融体制改革的基础,从此改变了“大一统”的银行体系和资金管理体制,金融机构迅速增加,金融业务不断扩大,金融市场日益发展,逐步形成了以中国人民银行为领导,各专业银行为主体,多种金融机构并存,分工协作的金融组织体系。1986年1月7日国务院发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》,是第一部关于金融管理方面的较为系统的、综合性的行政法规,其以法规的形式明确规定了中国人民银行的地位、性质和职能,规定:中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,是国家的中央银行。该条例的颁布和实施,对我国金融体制改革和中央银行法律制度的建立起到了积极的作用。随着我国市场经济及金融市场的发展,中央银行职能的逐步转变,中国人民银行在国家宏观经济调控中的作用越来越重要,以法律的形式规范中国人民银行的性质、地位和职能,保障中国人民银行制定和执行货币政策的科学性、权威性,保证金融体系稳健运行提上了议事日程。1995年3月18日《中华人民共和国中国人民银行法》颁布并实施,第一次以法律的形式明确规定了中国人民银行的法律地位及其主要职能,该法规定:中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行的主要职能是:在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。中国人民银行法实施近十年后,为了适应金融监督管理体制改革的需要,国务院增设中国银行业监督管理委员会,履行原由中国人民银行履行的监督管理职能,根据这一机构及监管职能的变化,中国人民银行法进行了适时的修改。中国人民银行法是金融法律体系中的重要法律。制定和修改中国人民银行法,旨在根据我国市场经济发展和金融体制改革的需要,更加明确中央银行在国家组织机构中的地位和职能,突出中国人民银行作为中央银行在制定和执行货币政策,不断完善有关金融机构的运行规则,更好地发挥其宏观调控和防范金融风险中的作用。

  中国人民银行是我国的中央银行,执行着发行的银行、政府的银行和银行的银行三大职能,主要职责是在国务院领导下,制定和实施货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定;其具体职能规定在本法的第四条。

  二、保证国家货币政策的正确制定和执行

  制定和执行国家货币政策是中央银行最重要的职能。货币政策是指国家为实现特定的宏观经济目标采取控制和调节货币供应量的方针政策的总称,包括货币政策目标、货币政策手段以及这些手段的机制作用的调节过程。中央银行制定和执行国家货币政策所要达到的目的被称为货币政策目标。关于中央银行的货币政策目标,各国中央银行法的表述各有不同,归纳起来一般有四个,即稳定物价又称稳定币值、充分就业、促进经济增长和平衡国际收支。我国法律规定的国家货币政策目标是:保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长(即本法第三条的规定)。中央银行就是要为实现这一国家货币目标,制定和执行相关的货币政策,并且要采取各种有效的措施,保证国家货币政策的贯彻实施。为了达到法律规定的这一立法宗旨,保证中央银行这一职能的实现,本法在各章中都做了相应的规定。

  三、建立和完善中央银行宏观调控体系

  金融是现代经济的核心,金融工作关系国民经济和社会发展全局。世界各国建立中央银行的目的主要有两个,一是让中央银行代替政府进行金融行政管理,履行部分政府职能;二是作为政府干预经济的工具。在现代经济生活中,国家越来越重视运用货币政策对国家经济生活进行直接或间接干预。于是,国家对于中央银行所起的作用越来越重视,并赋予中央银行对金融业的宏观调控权,使其切实成为金融管理方面的最高行政管理机构,成为贯彻国家金融政策,实现国家意图、干预经济生活的重要工具。

  在我国,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,尤其是银监会将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来以后,中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用将更加突出,人民银行可以通过加强制定和执行货币政策,不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业的宏观调控政策等职能工作中,更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。中国人民银行法的立法目的之一,就是要建立和完善中央银行的宏观调控体系,通过组织机构的完善、货币政策的制定和执行、业务的监督管理及法律责任等方面的具体规定实现这一立法宗旨。

  四、维护金融稳定

  维护金融稳定是这次修改中国人民银行法新增加的内容。金融是国民经济和世界经济的命脉和血脉,在市场经济的环境下,尤其是将来外资银行进入国内以后,我国的金融业将要面对很大的挑战,金融风险是绝不能忽视的。金融是否稳定关系到国家社会、经济的发展和稳定,因此维护金融稳定是制定银行法所必须考虑的问题。在中国人民银行法修正案提交常委会审议时,许多常委委员都提出,金融市场涉及的面比较宽,金融市场的稳定、规范和发展在国家经济和社会发展中具有很重要的作用,要加强对银行宏观风险的监管和调控,确保金融机构安全、稳定和高效运行,提高防范化解金融风险,维护国家金融安全。银行法在修订过程中,一定要紧紧围绕金融稳定这一立法宗旨,确保我国社会主义经济的稳定发展。党的十六届三中全会所作的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,在健全金融调控机制一条中提到:“改进中央银行的金融调控,建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制,维护金融运行和金融市场的整体稳定,防范系统性风险。”因此,维护金融稳定是制定银行法所必须遵循的宗旨。

  第二条    中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。

  中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。

  [释义]    本条是关于中国人民银行性质和主要职责的规定。

  一、中国人民银行是中央银行

  本条第一款明确规定了中国人民银行的性质及其法律地位,即“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。”中央银行是国家金融体系中的核心,一般说来,中央银行是负责制定和执行国家的货币信用政策,维护金融稳定的国家金融机构。各国中央银行尽管在组织结构和工作方式上有所不同,但基本特征大体相同,即:一是在国家授权下对国家金融业履行宏观调控职能,负责货币政策的制定及执行;二是在国家授权下代表本国政府从事一些特定的金融业务;三是负责维护一国的金融稳定。中央银行区别于其他银行的特性表现在:它是发行的银行,银行的银行,国家的银行。所谓“发行的银行”是指中央银行垄断国家货币的发行权。各国银行法一般都规定,中央银行统一控制管理全国的货币发行,并享有货币发行的垄断权。所谓“银行的银行”,是指中央银行一般不与工商企业直接发生信贷关系,它吸收商业银行的存款准备金,并对他们提供贷款,是“最后的贷款者”。中央银行的交易对象一般是银行、其他金融机构和政府机构,不对企业和个人办理具体的信贷和结算等业务。中央银行根据银行法的规定,可以要求商业银行等金融机构将其存款按一定比例存入中央银行的准备金账户,以加强整个银行系统的后备力量,保证存款人提取。如果商业银行或其他金融机构发生资金短缺,可以将持有的票据向中央银行进行贴现或者要求抵押贷款,以得到自己所需要的资金,因此说中央银行是最后的贷款人。所谓“国家的银行”是指中央银行代表国家制定和执行国家金融政策,代表国家从事国际金融活动,与外国银行进行交易,控制货币流通和信用活动,代理国库,代表国家发行债券,掌握国家的黄金和外汇储备,并对国家提供贷款。

  建国初期,中国人民银行被认为是国家机关,是国务院的一个直属机构,履行国家金融行政管理的职责。第一个五年计划时期至“文化大革命”前,中国人民银行既是国家金融行政管理机关,又是办理信贷业务的经济组织。1979年起,金融体制开始进行改革,1983年国务院颁布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定,中国人民银行专门行使中央银行职能,是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,不对企业和个人办理信贷和储蓄业务,集中力量研究和做好全国金融的宏观决策,加强信贷资金管理,保持货币稳定。1986年国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》和1995年颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》分别以行政法规和法律的形式明确规定中国人民银行是我国的中央银行。

  二、中国人民银行的主要职责

  中国人民银行的主要职责也可称是主要任务是:在国务院领导下制定和实施货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。这次修改后的中国人民银行法删去了关于"对金融业实施监督管理"的内容,增加了"防范和化解金融风险,维护金融稳定"的内容。关于这项修改内容,国务院在提交本法修正案草案时就对此专门作了说明,即“此次修改,主要是为了适应金融监管体制改革的需要,明确人民银行的职责。人民银行主要负责金融宏观调控,但为了实施货币政策和维护金融稳定,也保留必要的监管职责。”“在第二条、第十二条中增加了有关人民银行防范与化解金融风险和维护金融稳定职能的内容。”

  党的十六大关于《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》中就曾提到"加强金融监管,防范和化解金融风险,使金融更好地为经济社会发展服务。“十六届三中全会的决定又一次强调要"维护金融运行和金融市场的整体稳定,防范系统性风险”。在新的时期,新的国际经济发展形势下,社会主义的改革和发展,既面临着机遇,也面临着风险和挑战,经济全球化将会不可避免地带来各种风险和冲击,而金融风险将会极大地影响整个国家的经济与社会的发展,建立完善的金融防范体系,采取各种有效的措施和手段,抵御各种可能发生的金融风险,保证国家的金融安全和稳定,是中央银行必须担负的职责。

  第三条    货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。

  [释义]    本条是关于货币政策目标的规定。

  货币政策目标是指国家所制定和执行的货币政策所要达到的目的。货币政策目标是货币政策制定和实施的出发点,也是中央银行职能的集中体现,各国政府和中央银行都高度重视货币政策目标的确定。关于中央银行的货币政策目标,各国银行法的表述各有不同,一般说来有单一目标论、双重目标论和多重目标论。单一目标论认为货币政策目标是单一的,即稳定货币币值;双重目标论认为应当是稳定货币币值和发展经济同时兼顾;多重目标论认为货币政策目标应当是一个由多项目标有机构成的目标体系,主要包括四个,即稳定币值又称稳定物价、充分就业、促进经济增长和平衡国际收支。由于各国的经济发展水平和历史条件不同,对货币政策目标的选择重点也有所不同,近年来,随着各国经济市场化和货币化程度的不断提高,越来越多的国家把货币政策目标的侧重点放在了稳定货币币值上。

  如何确定我国的货币政策目标,在制定中国人民银行法的过程中,存在着不同的意见,一种意见认为,我国的货币政策目标应当是多元目标,即保持货币币值稳定,保证充分就业,保证国际收支平衡,促进经济增长;另一种意见认为,执行货币政策不仅要保持币值稳定,还要服从和兼顾经济发展和社会稳定的需要,没有社会的稳定,经济难以顺利发展;没有经济的适度发展,社会也难以稳定;金融是社会发展的血液,投入和产出是有一定比例的,建议规定货币政策目标是双重的,即保持币值稳定和发展经济;还有一种意见认为,多种货币政策目标难以兼顾,特别是在我国当前的情况下,许多地区和部门都希望加快发展步伐,要求增加货币供应量,在这种情况下,我国应当实行以稳定货币币值为主的单一的货币政策目标。考虑到第一种意见提出的货币政策目标太多,中国人民银行难以实现;第二种意见将两项货币政策目标并列,实际工作中容易出现以发展经济为主,引起通货膨胀。所以本法关于货币政策目标的规定基本采纳了第三种意见。建国以来,我国中央银行始终把稳定货币、发展经济作为我国货币政策的基本目标。多年的实践证明,只有币值稳定,才能有效地组织生产、分配、交换和消费,促进国民经济持续、快速、健康发展,只有币值稳定,才能最大限度地吸收国家建设资金,保持物价平稳,实现政治上的安定团结,保证我国改革开放的顺利进行。中国人民银行的货币政策目标应以稳定货币币值为目标,通过调节货币供应量并保持国际收支平衡,为国民经济的发展创造一个良好的货币金融环境,以此来促进经济的增长。据此,中国人民银行法明确规定我国的货币政策目标是:“保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长。”

  币值,是指货币的价值。一般认为货币的价值实际上是指货币的购买力,因此,在现代中央银行法中,稳定币值与稳定物价几乎是同义词。稳定物价是指一般物价水平在短期内没有显著的或急剧的波动。在一般物价水平相对稳定的前提下,商品相对价格的改变是经济运行中自由竞争的正常现象,可以促使社会资源得以有效地分配。物价绝对不变是不可能的,关键是通货膨胀率应当控制在一定的限度内,每年通货膨胀率在一定限度之内,便可视为达到物价稳定的目标。

  第四条    中国人民银行履行下列职责:

  (一)发布与履行其职责有关的命令和规章;

  (二)依法制定和执行货币政策;

  (三)发行人民币,管理人民币流通;

  (四)监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;

  (五)实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场;

  (六)监督管理黄金市场;

  (七)持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;

  (八)经理国库;

  (九)维护支付、清算系统的正常运行;

  (十)指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测;

  (十一)负责金融业的统计、调查、分析和预测;

  (十二)作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动;

  (十三)国务院规定的其他职责。

  中国人民银行为执行货币政策,可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。

  [释义]    本条是对中国人民银行职责的规定。

  与原中国人民银行法相比较,新修改的本法第四条增加规定了第四项“监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场”、第五项“实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场”和第十项“指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测”,删去了原法第四条第三项“按照规定审批、监督管理金融机构”、第四项“按照规定监督管理金融市场”。修改了有关的事项。这是根据中国人民银行与国务院银行业监督管理委员会的职责分工所作的相应修改。现将中国人民银行的职责分述如下:

  一、发布与履行其职责有关的命令和规章

  原中国人民银行法第四条第五项,规定了中国人民银行“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”的职责。根据中国人民银行与银行业监督管理委员会的职责分工,中国人民银行主要不再从事金融监督管理,因此该项的表述已不太合适,所以作了修改,并将其作为职责的第一项。所谓“与履行职责有关的”,是指在中国人民银行在与国务院银行业监督管理委员会职责分开以后,中国人民银行的主要职责是制定和执行货币政策,进行宏观调控,具体说来是本条第一款第二项至第十三项职责与本条第二款,以及有关法律、行政法规规定的其他职责。

  二、依法制定和执行货币政策

  货币政策是指国家为实现特定的宏观经济目标采取控制和调节货币供应量的方针政策的总称,包括货币政策目标、货币政策手段以及这些手段的机制作用的调节过程。我国的货币政策目标是保持货币稳定,并以此促进经济增长。中国人民银行要通过存款准备金、确定基准利率、向商业银行提供贷款、再贴现、公开市场业务等货币政策工具的操作,达到这一目标。依法制定和执行货币政策,是中国人民银行最主要的职能。

  三、发行人民币,管理人民币流通

  发行与管理货币是世界各国中央银行通常的职责。中国人民银行作为我国的中央银行,发行与管理人民币也是其法定职责。中国人民银行有权发行人民币,是国家的惟一的货币发行机构,除中国人民银行以外的任何单位、个人或者其他组织不得发行人民币。中国人民银行不仅负责人民币的发行,还要管理好人民币和流通。依法及时收回、销毁残缺、污损的人民币。禁止伪造、变造人民币。禁止出售、购买伪造、变造的人民币。禁止运输、持有、使用伪造、变造的人民币。禁止敌意毁损人民币。禁止在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样。对印刷、发售代币票券,以代替人民币在市场上流通的行为要进行处罚。

  四、监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场

  1995年制定中国人民银行法时,银行间同业拆借市场和银行间债券市场尚未形成。当时,银行间的同业拆借量并不大,尚未形成同业拆借市场;银行间发行金融债券当时还未出现。现在,同业拆借的业务活动已十分普遍,银行间发行金融债券普遍增多,银行间同业拆借市场和银行间债券市场都已形成,需要规范化管理。因此,此次修改中国人民银行法,增加规定了此项职责。

  五、实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场

  外汇管理是中国人民银行的职责,过去这个问题不突出,因此,原中国人民银行法第四条没有单独列这一项,解释上包括在该条第十一项"国务院规定的其他职责"。设立银行业监督管理机构以后,该机构与中国人民银行要分清职责,这个问题突出出来了,明确外汇管理由中国人民银行负责很有必要。因此,本条单列了这一项。

  外汇存储、外汇的汇出汇入、购入外汇、人民币与外汇的兑换等活动,以及银行间的外汇买卖等,均由中国人民银行管理。具体说来,是由中国人民银行的行管局外汇管理局管理。外汇之间的买卖、兑换等由银行业监督管理机构监督管理。

  六、监督管理黄金市场

  黄金市场是指黄金买卖和兑换的交易市场。根据我国的有关规定,国家对于金银实行统一管理、统购统配的政策。黄金管理的主管机关是中国人民银行。中国人民银行不仅负责国家的黄金储备,还负责收购与配售;会同国家物价主管机关制定和管理黄金的收购与配售价格;会同国家有关主管机关审批经营金银制品等。根据有关规定,国家工商机关、海关等单位在金银管理中有相应的职责,但黄金市场主要、并且一直由中国人民银行监督管理。这次修改中国人民银行法,本条明确规定了这项职责。

  七、持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备

  外汇储备,指一国政府所持有的国际储备资产中的外汇部分,它是国际收支最后结算手段的可兑换货币,其主要作用是:国际收支逆差和干预外汇市场,以维护本国货币的汇率。一般包括国际上广泛使用的可兑换货币。黄金储备是指一国政府为了应付国际支付和维护货币信用而储备的金块、金币总额。虽然黄金的作用目前已削弱,但仍然是主要的国际储备资产和国际结算的最后手段。一国黄金储备的多少关系到它的国际支付能力和本国货币的国际信用。因此,外汇、黄金始终是稳定纸币的重要储备,为了集中储备,调节资金,改善结构,稳定金融市场的币值,各国银行法一般都明确规定中央银行负责掌管外汇储备、黄金储备,在必要时可以开展外汇、黄金的买卖业务。例如,韩国银行法规定,韩国的中央银行即韩国银行经财政部认可,可以经营外汇业务和外汇储备;办理外国金融机关、国际金融机构、外国政府以其代理机关或者国际联合机构的存款;贵金属交易。为了实现稳定币值的货币政策目标,便于国际间的支付,本条明确规定了中国人民银行此项职责。

  八、经理国库

  中央银行作为政府的银行,一般都被授权经理国库,即财政的收支由中央银行代理完成。同时,那些依靠国家财政拨款的行政、事业单位,必须将有关款项交由中央银行保存,中央银行对此一般不支付利息。金库存款、行政事业存款构成了中央银行资金的主要来源。作为我国的中央银行,中国人民银行也应当有经理国库的职责。

  九、维护支付、清算系统的正常运行

  许多国家的银行法规定,商业银行或者其他金融机构之间进行的资金往来,必须通过中央银行或者商业银行联办的票据交换所进行结算,其差额一般通过中央银行在各商业银行账户上转账实现。因此,本条也规定了中国人民银行维护支付、清算系统的正常运行的职责。

  十、指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测

  过去,组织协调国家反洗钱工作,是国家公安机关的职责。按照国务院"三定"的规定,金融体制改革,将过去由国家公安机关的组织、协调国家反洗钱工作的职责,转由中国人民银行负责。人民银行应当组织、协调国家反洗钱工作,加强金融业反洗钱制度建设及业务指导,提高对大额资金异常流动的监测水平。中国人民银行要设立反洗钱局,承办组织协调国家反洗钱工作;研究和拟订金融机构反洗钱规划和政策;承办反洗钱的国际合作与交流工作;汇总和跟踪分析各部门提供的人民币、外币等可疑支付交易信息,涉嫌犯罪的,移交司法部门处理,并协助司法部门调查涉嫌洗钱犯罪案件;承办中国人民银行系统的安全保卫工作,制定防范措施;组织中国人民银行系统的金银、现钞、有价证券的保卫和武装押运工作。

  十一、负责金融业的统计、调查、分析和预测

  中央银行的地位和职能决定它有能力对商业银行以及其他金融机构的业务活动进行系统的分析研究,对经济、金融形势作出预测,以影响整个社会资金的营运在比例关系和经济效益等方面服从国家宏观经济的要求。同时,代表政府对商业银行以及其他金融机构实行行政管理,控制全国的金融活动,促进货币流通正常化,保障宏观决策的顺利实现。

  中央银行应当定期公布自己的业务状况,将资产负债情况向社会公布,并向社会提供有关统计资料。这样有利于提高中央银行的信誉地位,有利于国内外有关方面了解中央银行的金融政策,以便各界分析研究这些金融政策对国民经济可能带来的影响,有利于企业界、金融界拟定自己的经营计划,预测未来的经济形势,确定他们的经营方针和策略。

  十二、作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动

  中国人民银行作为我国的中央银行,从事有关的国际金融活动主要有:代理政府参加国际金融机构、签订国际金融协定以及从事国际金融活动、与外国中央银行进行交易等。

  十三、国务院规定的其他职责

  这一项是兜底条款,包括了现有的但没有必要或者不宜列出的职责,也包括随着国家经济、金融形势的发展以后国务院赋予中国人民银行的职责。

  本条第二款规定,中国人民银行为执行货币政策,可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。这是指为完成本条所列的各项职责,可以依照本法第四章的规定从事各种具体的业务,主要是为执行货币政策,运用各项货币政策工具,达到保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长的中央银行的货币政策目标。

  上述中国人民银行的各项职责,可以归纳为作为发行的银行、银行的银行和政府的银行三个方面的职能。如:“发行人民币,管理人民币流通”为发行的银行的职能;“维护支付、清算系统的正常运行”为银行的银行的职能;“发布与履行其职责有关的命令和规章”、“依法制定和执行货币政策”、“监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场”、“实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场”、“监督管理黄金市场”、“持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备”、“经理国库”、“组织协调国家反洗钱工作,指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测”以及“作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动”等,是政府的银行的职能。

  第五条    中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。

  中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。

  [释义]    本条是关于中国人民银行有关货币政策决定的程序方面的规定。

  本条共两款,在中国人民银行关于货币政策制定和执行方面规定了不同的向国务院的报批或备案程序。第一款规定的是批准程序,第二款规定的是备案程序。两种不同程序要求的规定,是根据中国人民银行所作决定的内容不同而区别的。

  一、关于报国务院批准的事项

  中国人民银行作为我国的中央银行,是在国务院领导下根据国家的宏观经济决策,制定货币政策,并就货币政策实施的相关事项作出决定,通过实施货币政策及相关的决定,进行金融管理,维护金融业的正常、健康、安全的运行,以实现稳定货币,促进经济增长的货币政策目标。由于金融是国民经济的血脉,货币政策是国家整个宏观经济政策体系中的一个重要组成部分,货币政策的制定要与国家的财政政策、税收政策、产业政策、收入分配政策、对外贸易政策等其他宏观经济政策相协调,才能有效地落实国家统一的经济政策,提高货币政策制定的科学性,充分发挥对金融业的宏观调控作用,因此,中国人民银行就货币政策方面及国务院规定的其他重要事项作出决定时,须报国务院批准后执行。

  关于须报国务院批准决定的事项包括:年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项。货币供应量、利率、汇率等事关国家大局,直接影响国民经济,关系到经济增长与生产,因此要报国务院批准。

  货币供应量是指某一时点一个国家流通中的货币量。货币供应量是中央银行执行货币政策的重要指标,货币供应量有广义和狭义之分。狭义的货币供应量是指流通中的现金与商业银行活期存款的总和;广义的货币供应量还包括商业银行的定期存款。货币供应量反映一国在一定的社会经济发展时期货币需求与供给水平,同时在一定情况下体现了社会经济状况和发展水平。从实际情况看,货币供应量取决于中央银行、商业银行和银行客户的意愿和行为,其中,中央银行通过吞吐基础货币对货币供应量起着决定性作用。由于货币供应量对于货币政策的制定与执行有重要的影响,因此,对此所作的决定要报国务院批准。

  利率是指一定时期内利息金额与贷款或存款金额的比率。利率反映资金供给者的资金收益水平和资金需求者的资金成本水平,是决定社会资金供求状况的重要变量。因此,利率也成为中央银行主要货币政策中介目标和进行金融宏观调控的重要监控指标之一,利率政策是货币政策的主要组成部分。利率政策主要包括三个方面:一是利率管理体制;二是利率结构或称利率体系构成;三是利率水平。我国实行的是中央银行集中统一的利率管理体制,中国人民银行按照社会经济发展需要和金融宏观调控要求,就我国利率管理体制改革、利率结构变动和利率调整等方面的重要事项,特别是对社会与经济有直接重大影响的重要利率,如银行法定准备金利率、中央银行再贷款利率、同业拆借利率及相关的存贷款利率等调整变动作出决定,要报国务院批准后执行。

  汇率又称汇价、外汇行情。指两国间货币之间的比较价格,即一国货币单位用另一国货币单位表示的价格,它是外汇买卖的折算标准。在实行纸币流通的制度下,各国政府都参照过去流通中金属货币的含金量,以法律的形式规定纸币每一单位的含金量,即通常所说的黄金平价。两种货币的黄金平价之比就是他们之间的汇率、外汇汇率的变化受货币发行国的国际收支状况及其他经济、政治因素的影响。为保证外汇政策与货币政策及整个社会经济发展要求紧密配合和协调,中国人民银行就国家外汇管理方针政策、人民币汇率政策、中央银行公开市场外汇业务、外汇储备政策等重要方面作出决定报国务院批准后执行。

  国务院规定的其他重要事项除年度货币供应量、利率、汇率等需报国务院批准的,应当按照国务院的规定报批。

  二、报国务院备案的程序

  为了保证中国人民银行政策实施与管理的有效性、及时性和相对的独立性,中央银行在执行货币政策和进行金融管理中可以根据具体情况,就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后即予执行,并按规定报国务院备案,无须经国务院批准。

  第六条    中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。

  [释义]    本条是关于中国人民银行应当向全国人大常委会进行工作报告的规定。

  中国人民银行法在最初的法律草案中没有关于向全国人大常委会报告工作的规定,1995年八届全国人大审议时,有些代表提出,“中国人民银行的工作很重要,应当向全国人大或者全国人大常委会报告工作,并接受其监督。”根据代表们的这一意见,法律委员会建议增加了关于中国人民银行向人大常委会报告工作的规定。此次修正案略有修改。

  中国人民银行在行政上隶属国家最高行政机关--国务院,同时受国家权力机关--全国人大的监督。货币政策是整个社会经济政策中的重要组成部分,金融业运行的正常与否直接关系到国民经济的发展和社会的稳定,中国人民银行作为金融业的主管机关,应当就有关货币政策情况和金融业运行情况向全国人大常委会作出工作报告。全国人大常委会根据报告及实际情况,对中国人民银行的工作及整个金融业进行监督。

  第七条    中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

  [释义]    本条是关于中国人民银行履行职责的法律保障的规定。

  本条的规定明确了中国人民银行相对独立的执行货币政策的法律地位,为中国人民银行依法履行职责提供了可靠的法律依据。中国人民银行作为政府的金融管理部门,是贯彻国家金融政策,实现国家意图,进行经济调控的重要机构。由于中国人民银行的这一特殊地位,法律必须赋予其相对独立的权力,给予履行职责的可靠保障。中央银行法律地位的确定和相对独立行使职权的法律规定,是由中央银行自身所处的地位及担负的职责所决定的,也与我国经济体制的改革和市场经济的确立与发展密切相关,尤其是金融体制的改革和金融市场的发展与完善,使得中央银行在市场经济中的宏观调控作用日益突出,市场经济的发展决定了中央银行的职能需要加强,并且应当具有相对独立的执行货币政策,履行职责的权力,法律的这一规定,有利于中央银行职能的实现。

  中央银行的相对独立性,是由其性质决定的,作为政府的银行,中国人民银行体现了国家机关的性质,因此要受国务院的领导;但它又是特殊的金融机构,是发行的银行、银行的银行,因此在制定和执行货币政策、对金融机构进行服务和调控时,又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律,其行为的根本目的与准则就是要实现稳定货币并以此促进经济增长的货币政策为最终目标,要从国家的整体利益和全局情况出发进行金融宏观调控和维护金融的正常运行,因此,中国人民银行必须具有相对的独立性。这种相对独立性是指中国人民银行在国务院的领导下,独立于政府各个部门和全国各个地区,在执行国家货币政策和依法履行中央银行职责时,不受政府其他部门及地方政府、社会团体、个人的干涉。法律明确规定中央银行的这一相对独立的法律地位,对于保证国家宏观经济决策与货币政策的贯彻执行,促进国民经济增长,具有十分重要的意义。

  第八条    中国人民银行的全部资本由国家出资,属于国家所有。

  [释义]    本条是关于中国人民银行所有制性质的规定。

  中央银行的资本金的来源决定其所有制性质,根据各国的不同情况和条件,中央银行资本金有几种不同的形式:一种形式是中央银行的资本金全部来自国家,是直接由国家拨款建立或国家出资收买商业银行的私人股份而改建的。第二次世界大战前后,随着国家对金融业宏观调控的加强,中央银行国有化已成为发展趋势,目前国有化中央银行在世界上占绝大多数。第二种形式是公私股份所有,即国家一般持有资本总额的50%或50%以上的股份,其他为私人持股。第三种形式是全部股份为私人所有,商业银行及其他金融机构直接持有中央银行的股份。还有一种形式是中央银行没有资本金或自有资本金只占很小部分。

  中国人民银行的全部资本金均来自国家,从建立时起就是国家所有的银行,中国人民银行根据国家授权并按照国家的有关规定,对国家所有的资本金进行管理,并接受国家的监督。

  第九条    国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院另行规定。

  [释义]    本条是建立有关金融监督管理协调机制的规定。

  中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要完善金融监管体制。要处理好监管和支持金融创新的关系,鼓励企业探索金融经营的有效方式。建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制,提高金融监管水平。本次修改中国人民银行法,力求很好地体现中央关于金融体制改革的精神,即对金融业施行分业监管,由中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责。但是,这并非将人民银行的金融监管职能简单地剥离出来,而是为了更好地加强人民银行制订执行货币政策和改善金融服务的职能。正如英国在《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立的制定货币政策的权力,并且将英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织合并,成立了独立于英国央行之外的金融监管机构,即金融服务局,实现了央行和银监的分离。另一例将金融监管职能从央行剥离出去的是日本,日本1998年的金融改革通过新的《日本银行法》赋予日本央行独立的制定货币政策的职能,成立了独立于央行之外的金融监管厅。从一定意义上说,此种监管职能的分离使两国央行都获得了货币政策方面独立性的保证。

  但是,此种分离并不意味着央行对金融监管的全面谈出,即使是实行央行与金融监管分立的日本和英国,金融监管职能从央行的剥离仍然是不充分或说几乎不可能。英国央行仍负有维护整个金融系统稳定的职责,为此,英国央行内部设立了金融稳定委员会金融市场稳定局,日本央行内部也成立了金融检查局,负责对金融机构的监管和与此相关的金融稳定工作。本法也作出了类似安排,规定中国人民银行除去依法监测金融市场运行及宏观调控的职能外,也负责一部分和其自身职责有关的检查监督工作,具体如本法第三十二条规定的相关行为:执行有关存款准备金管理规定的行为;与中国人民银行特种贷款有关的行为;执行有关人民币管理规定的行为;执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为;执行有关外汇管理规定的行为;执行有关黄金管理规定的行为;代理中国人民银行经理国库的行为;执行有关清算规定的行为;执行有关反洗钱规定的行为。同时根据本法第三十五条的规定,中国人民银行根据履行职责的需要,有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。

  理论上,由于金融监管的专业性、连续性以及央行作为商业性银行最后贷款人的地位,金融监管不可能同央行绝无干系。同时,除去目前新设立的国务院银行业监督管理机构,国内享有或部分享有金融监管权力的机构还涉及发展改革委员会、财政部等;并且我国目前金融业的基本态势是分业经营,分业监管,对证券业、保险业的监管分由证监会、保监会负责,因此,存在建立不同金融监管部门协调机制的必要性。

  在本法修正案草案和银行业监督管理法草案的审议过程中,不少常委会组成人员也提出金融业是一个整体,银行业、证券业、保险业从事的都是金融活动,金融业发展的趋势实际由专业分工,又有交叉融合,但是现在对银行、证券、保险的监管则分别由银监会、证监会、保监会实施,还涉及央行、财政的监管。在目前这种体制下,为了维护金融稳定,需要建立金融监管协调机制。通过建立协调机制,沟通情况,协商问题,协调政策措施。常委会第四次会议和第五次会议审议时,常委会组成人员都提出了这方面的意见。据此,法律委员会经同国务院法制办、人民银行、银监会研究协商,并经国务院法制办请示国务院领导同意,建议在人民银行法修改决定草案中增加一条,规定:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。”